Укрепление российской правовой системы невозможно без учета теоретических положений нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Механизм правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, важную его составляющую, необходимо анализировать в контексте теории разделения властей.
Процедура принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, средства их развития и конкретизации настоятельно требует совершенствования.
В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникает ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; "чрезмерность" нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники.
Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. В разных органах одни и те же виды актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом, влияющим на процесс правореализации. Опыт использования в ведомственном нормотворчестве различных форм (видов) актов сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства.
В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и нормативного правового акта органа исполнительной власти не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.
Необходимо отметить, что сущность, правовая природа и классификация правовых актов управления как достаточно сложного, комплексного правового явления, с присущими ему особенностями. Анализируя различные точки зрения современных ученых-правоведов, отметим следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти. Правовые особенности актов управления во многом проявляются в их классификации. Наиболее распространенным является деление правовых актов управления на нормативные и индивидуальные, причем в основу данной классификации положен такой критерий, как юридические свойства актов.
Характер полномочий федеральных министерств в осуществлении нормативно-правового регулирования в закрепленных за ними сферах деятельности позволяет высказать мнение, что в современных условиях при реализации этими органами своей компетенции будет перемещаться акцент в их правотворческой деятельности. В предыдущий период правотворческая работа федеральных министерств была результатом правоприменения этими органами норм федеральных законов и актов Правительства РФ. Теперь наряду с этим в значительно большей степени необходима правотворческая инициатива как задача федеральных министерств по выработке государственной политики и организации государственного управления.
В настоящее время необходимо произвести упорядочение правотворческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти. Такая необходимость вызвана отчетливым проявлением пробелов и незаконченных подходов к регулированию специфики правовых актов.
Для более детального рассмотрения данного вопроса, необходимо выделить перечень статутных нормативных актов:
- - ст. 115 Конституции РФ;
- - ст. 2, 23, 33, часть первая ст. 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями "О Правительстве Российской Федерации";
- - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 с изменениями и дополнениями "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";
- - Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 с изменениями и дополнениями "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации";
- - Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации Приказ Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 октября 2004 г. № 1233 "Об утверждении Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2014..
Правительство РФ издает (принимает) акты двух типов:
- 1) акты, имеющие правовой характер, - постановления и распоряжения - издаются согласно ст. 115 Конституции РФ, разграничиваются частью второй ст. 23 ФКЗ (акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений);
- 2) акты, не имеющие правового характера, - принимаются в форме обращений, заявлений и иных актов (часть десятая ст. 23 ФКЗ).
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, часть четвертая ст. 23 ФКЗ).
Вышеперечисленные акты принимаются на основании специальных актов, в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, которая говорит о том, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по части первой ст. 23 ФКЗ - федеральных конституционных законов, федеральных законов), нормативных указов Президента Российской Федерации.
Согласно части третьей этой же статьи постановления и распоряжения не должны во избежание их отмены Президентом РФ противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам (по ст. 33 ФКЗ - федеральным конституционным законам, федеральным законам) и указам Президента Российской Федерации).
Полагаем, что итог толкования ст. 115 Конституции РФ сводится к следующему: основаниями издания постановлений и распоряжений Правительства РФ являются Конституция РФ, законы федерального уровня (законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы), указы Президента РФ.
Ст. 2 ФКЗ в правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации включает: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.
Однако абзац первый п. 3 Регламента установлена норма, дополняющая нормы Конституции РФ и ФКЗ: Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации и поручений Президента Российской Федерации Правительству.
Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно (часть седьмая ст. 23 ФКЗ).
Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации (часть шестая ст. 23 ФКЗ) - в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" (п. 2 Указа Президента РФ). Однако тем же пунктом Указа установлены правила, не предусмотренные Законом: официальными являются также тексты актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Акты Правительства Российской Федерации, с учетом п. 3 Указа, могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Согласно части восьмой ст. 23 ФКЗ постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Положения п. 6 (акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования) и п. 7 Указа Президента РФ (в актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу) не подлежат применению ввиду несоответствия ст. 23 ФКЗ.
Норма о том, что акты Правительства вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом (абзац второй п. 3 Регламента), остается благим пожеланием законодателю.
Таким образом, процедурные аспекты (подготовка проектов актов, согласование проектов актов, внутренняя экспертиза проектов и т.д.) регулируются Регламентом и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, утвержденной заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства РФ (в данной Инструкции, очевидно, решены, наряду с прочими, юридико-технические вопросы, в том числе структуризации текста актов Правительства).
В системе источников современного российского права наряду с законами и указами Президента РФ значительное место занимают постановления Правительства РФ. Вместе с другой формой юридических актов, исходящих от Правительства под названием «распоряжения», постановления издаются на «основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации» (ст. 115 Конституции РФ). Эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства РФ, которая дополняется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря
1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и с Регламентом Правительства Российской Федерации постановления данного исполнительно-распорядительного органа содержат нормы общего и обязательного характера, рассчитанные на многократность применения и на неопределенный круг лиц. В силу этого они постоянно пополняют нормативно-правовой массив Российской Федерации и неизменно выступают в качестве источников российского права.
В противоположность им распоряжения Правительства, не обладая качествами нормативности и общеобязательности и будучи изданными по конкретному случаю, в отношении конкретных органов или лиц и рассчитанными на однократность применения, выступают как индивидуальные акты и согласно установившемуся представлению о праве и его атрибутах не являются источниками права. По своему характеру и содержанию они выступают как акты оперативного управления и, соответственно, как акты правоприменения
Юридическая сила постановлений Правительства, их место и роль среди других источников российского права обусловливаются местом и ролью данного органа в государственном механизме России.
В формально-юридическом, а отчасти и в фактическом плане, несмотря на доминирование в системе разделения властей России президентской, исполнительно-распорядительной по своему характеру, власти, правительство тем не менее выступает как относительно самостоятельный, выполняющий в основном функции оперативного управления институт.
Правительство РФ как орган повседневного и в значительной степени централизованного управления страной обладает весьма широкими и разнообразными полномочиями , реализуя которые, оно принимает соответствующие акты. В обобщенном виде наиболее важные из этих полномочий закреплены в Конституции РФ. В более развернутом виде полномочия Правительства РФ представлены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Они касаются фактически всех сфер жизни общества, направлений деятельности государства и самого Правительства. Согласно Конституции основные направления деятельности Правительства РФ определяются Председателем Правительства, который также организует всю его работу.
Конституционно закрепленные полномочия Правительства РФ заключаются: а) в разработке и представлении Государственной Думе федерального бюджета и обеспечении его исполнения; б) представлении нижней палаты парламента России отчета об исполнении федерального бюджета; в) обеспечении проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; г) осуществлении управления федеральной собственностью; д) обеспечении проведения в России единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; е) осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а также реализации внешней политики России; ж) осуществлении мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Кроме того, в Конституции предусматривается, что Правительство РФ осуществляет «и иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ (п. 1 ст. 114).
Большинство полномочий, возложенных на Правительство РФ, осуществляется им непосредственно как коллегиальным органом. Однако это не исключает возможности передачи (делегирования) им отдельных своих полномочий или их отдельных частей отраслевым федеральным органам исполнительной власти - министерствам и ведомствам, а также органам исполнительной власти субъектов РФ.
Делегирование полномочий Правительства носит, как правило, временный характер и не касается его исключительных полномочий. Оно не должно противоречить Конституции РФ и другим законодательным актам. Делегирование полномочий означает также передачу права на издание актов, имеющих правовой характер.
Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ действует в тесной связи с другими государственными органами: с Федеральным Собранием, в палатах которого оно имеет свое представительство; Президентом РФ, указы которого являются обязательными для него; судебными органами, в частности Конституционным Судом, в котором имеется представитель Правительства.
Деятельность Правительства осуществляется в самых разных формах : в форме реализации права законодательной инициативы; дачи отзывов и официальных заключений Правительства на различные законопроекты, в особенности на те, которые имеют финансовый характер; обсуждения и принятия решений по различным вопросам;
непосредственного руководства, координации и контроля за деятельностью министерств и ведомств и др.
Все наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни, относящиеся к компетенции Правительства, обсуждаются и решаются коллегиально на заседаниях Правительства. Это, в частности, вопросы, касающиеся федерального бюджета; создания и упразднения свободных экономических зон; программ приватизации федеральной государственной собственности; заключения международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации; и многие другие.
По всем рассматриваемым вопросам Правительство принимает соответствующие юридические акты в виде постановлений и распоряжений.
Исходя из конституционного положения, согласно которому «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110 Конституции РФ), можно было бы сделать вывод о том, что данный государственный орган занимает центральное место и играет ведущую роль в единой системе исполнительной власти в России, образуемой, как это закрепляется в Конституции, «в пределах ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» органами исполнительной власти Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Соответственно, можно было бы предположить, что постановления Правительства с учетом данных конституционных положений занимают в иерархической системе подзаконных актов высшее место и играют ведущую роль .
С формально-юридической точки зрения такая постановка вопроса, несомненно, является вполне корректной и не может вызвать каких бы то ни было возражений. Однако в практическом плане все обстоит далеко не так.
Дело в том, что в системе исполнительной власти, равно как и во всей системе разделения властей, доминирует президентская структура и, соответственно, президентская исполнительно-распорядительная власть . И хотя некоторые авторы не во всем разделяют данное мнение и не считают, что институт Президента безоговорочно можно отнести к исполнительным органам, а его указы - к подзаконным актам , тем не менее реальная жизнь, практика свидетельствует об обратном.
Анализ практической, в том числе правотворческой, деятельности института президентства, а также природы и характера его функций позволяет сделать вывод относительно того, что президентская власть в том виде, как это предусматривается Конституцией РФ, обладает теми же самыми общеродовыми признаками, что и исполнительная власть. Имеются в виду прежде всего такие признаки, которые связаны преимущественно с правоприменительным характером власти, обусловленным исполнением требований законов, касающихся регулятивного воздействия на экономические, политические, социальные и иные процессы, происходящие в обществе. Наряду с этим принимаются во внимание факты прямого подчинения Президенту РФ так называемых силовых министерств и ведомств, а также Министерства иностранных дел РФ.
Обладая общеродовыми признаками исполнительной власти, президентская власть в практическом плане выступает как ее центральное звено, и именно в таком качестве она соотносится со всеми остальными ветвями государственной власти.
Помимо всего прочего, это означает, что в системе подзаконных актов, исходящих от органов исполнительной власти, ведущую роль играют не постановления Правительства, являющегося официальным, конституционно закрепленным носителем исполнительной власти, а указы Президента.
Именно они занимают высшую ступень в системе подзаконных актов, издаваемых исполнительно-распорядительными органами, и именно они обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим подзаконным актам.
Что же касается постановлений Правительства, то в иерархии подзаконных актов они по своим юридической силе и значению занимают лишь следующую, вторую сверху ступень после указов Президента.
Во-первых, это означает то, что постановления Правительства издаются не только «на основе и во исполнение» Конституций РФ и федеральных законов, но и на основе и во исполнение указов Президента.
Данное положение закрепляется как в Конституции РФ, так и в текущем законодательстве. Например, в Семейном кодексе РФ говорится, что «Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской Федерации... на основании и во исполнение» не только настоящего Кодекса и других законов, но и указов Президента РФ (п. 3 ст. 3).
Во-вторых, это означает, что постановления Правительства, издаваемые «на основе и во исполнение» указов Президента, Конституции и законов Российской Федерации, не должны противоречить данным нормативным правовым актам.
Такое положение вытекает не только из логики толкования конституционного предписания - издавать постановления Правительства «на основании и во исполнение» Конституции, конституционных законов и указов, но и из прямых предписаний ряда обычных законов. В качестве примера можно сослаться на Трудовой кодекс РФ, в котором указывается на то, что «постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам и указам Президента Российской Федерации» (ст. 5).
При рассмотрении юридической природы постановлений Правительства и характера их отношений с законами и указами Президента некоторые авторы акцентируют особое внимание на необходимости проведения более четкого различия между принятием постановления Правительства «на основании» Конституции, законов и указов Президента, с одной стороны, и принятием их «во исполнение» данных нормативных правовых актов - с другой. Первое трактуется как недопущение противоречий между постановлениями Правительства, Конституцией, законами и указами Президента, а второе - как издание постановлений Правительства во исполнение предписаний, которые содержатся в текущих законах и указах .
Нет никакого сомнения в необходимости и определенной важности проведения различий между постановлениями Правительства, принятыми «во исполнение» и «на основании» Конституции РФ, обычных законов и указов Президента.
Но еще более необходимым и важным представляется проведение различий между предметами регулирования рассматриваемых нормативных правовых актов, более четкое определение, какие вопросы и отношения могут быть решены и урегулированы только с помощью законов и указов, а какие лишь посредством постановлений Правительства.
Ведь конституционная самостоятельность и активная роль Правительства, как справедливо отмечается в специальной литературе, выражается прежде всего в том, что «основную часть актов оно издает как орган общей компетенции не в виде исполнения указаний законодателя или главы государства, а в пределах своих конституционных полномочий» .
И в-третьих, нахождение постановлений Правительства в иерархии нормативных правовых актов на более низком уровне по сравнению с законами и указами означает, что в случае возникновения коллизии между постановлением Правительства и одним из этих актов приоритет неизменно будет на стороне последнего - закона или указа .
Это предусмотрено, с одной стороны, Конституцией РФ, согласно которой «постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (ч. 3 ст. 115), с другой - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23).
Следует отметить, что полномочия Президента по отмене постановлений и распоряжений Правительства, несмотря на их законодательное закрепление, а точнее, целесообразность этих полномочий, некоторыми авторами подвергается сомнению. Причина этого заключается в том, что, по мнению авторов, данные полномочия, как правило, оцениваются исходя из слишком широкой трактовки статуса Президента как гаранта Конституции . Более целесообразным и юридически оправданным с точки зрения конституционного статуса Правительства было бы, считают ученые, чтобы в тех случаях, когда речь идет о конституционности нормативных актов Правительства, такая отмена «осуществлялась на основе решений Конституционного Суда РФ» .
Говоря о подзаконном характере постановлений Правительства и месте их в иерархии актов, исходящих от исполнительно-распорядительных органов, на более низкой ступени по сравнению с указами Президента, следует тем не менее обратить внимание на то, что постановления Правительства - это акты весьма значимого, относительно самостоятельного конституционного органа страны, роль которого нельзя преуменьшать.
При этом следует иметь в виду, как справедливо констатируется в юридической литературе, что постановления Правительства РФ, равно как и его распоряжения «выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования административно-правовых отношений, формирования и развития всего массива ведомственных актов в сфере жизни граждан» .
Будучи одним из важнейших подзаконных нормативных правовых актов, постановления Правительства обладают такими идентифицирующими их признаками и чертами, как: а) непосредственная связь содержащихся в них норм с нормами указов, а нередко и законов; б) наличие в них видового характера норм по сравнению с родовым характером норм законов, а отчасти и указов; в) конкретизация и развитие этих норм наряду с нормами, обусловленными относительно самостоятельным конституционно-правовым статусом Правительства; г) отражение в постановлениях межотраслевого, многопрофильного характера деятельности Правительства; д) общеобязательный характер ряда постановлений Правительства не только для субъектов административно-правовых отношений, но и для других граждан и юридических лиц .
Кроме названных признаков, в научной литературе указывается и на такие характерные для правительственных актов особенности, как «высшая мера нормативности в системе исполнительной власти»; действие данных общеобязательных актов на всей территории РФ; «парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы» и др.
При этом сущностные и содержательные признаки постановлений Правительства дополняются и сугубо формальными технико-юридическими признаками, касающимися, в частности, более упрощенного по сравнению с законами порядка принятия, опубликования и введения в действие постановлений Правительства.
Данный порядок устанавливается и поддерживается с помощью таких юридически значимых актов, как Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, Регламент Правительства Российской Федерации.
Постановления Правительства подписываются только Председателем Правительства и публикуются в «Российской газете» и «Парламентской газете», которые являются официальными изданиями Правительства. Постановления и распоряжения Правительства официально обнародуются также в «Собрании законодательства Российской Федерации» (разд. IV), которое издается в соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
В случаях срочной необходимости обнародование актов Правительства может осуществляться с помощью радио, телевидения и других средств массовой информации.
Публикация актов Правительства согласно действующему законодательству должна состояться в срок, не превышающий 10 дней со дня их подписания. Период времени между принятием акта Правительства и его подписанием не должен превышать пяти дней.
По общему правилу постановления и распоряжения Правительства вступают в силу в зависимости от характера акта и его содержания сразу же после их принятия, подписания или официального обнародования . Исключение составляют акты, которые содержат сведения конфиденциального характера или же сведения, составляющие государственную тайну. Порядок вступления в силу этих актов, как и порядок их опубликования, устанавливается особо действующим законодательством.
Согласно законодательству акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их опубликования. Такого рода акты подлежат обязательной регистрации.
В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ ежеквартально представляет Президенту РФ все сведения о принятых им за этот период нормативных актах.
Наряду с постановлениями Правительства важное значение среди источников современного российского права имеют федеральные ведомственные акты.
Общее название «ведомственные акты», введенное в научный оборот специалистами в области административного и некоторых других отраслей права, подразумевает такие акты, как приказы министров, инструкции, положения, разъяснения о порядке применения того или иного положения в сфере деятельности различных министерств, инструктивные письма, направляемые подчиненным органам, например Министерством финансов РФ, Федеральной налоговой службой, и другие им подобные акты.
Такие акты издаются на основе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», предусматривающего издание такого рода актов, а также на основе положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.
Федеральные органы, уполномоченные на издание нормативных ведомственных актов, формируются на основе и во исполнение п. 1 ст. 112 Конституции РФ, предусматривающей, что «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». Структура данных исполнительно-распорядительных органов и их перечень утверждаются Президентом.
Общими чертами этих органов, в значительной степени обусловливающими общность издаваемых ими актов, являются: а) принадлежность их к центральным органам исполнительной власти и деятельность в пределах своей компетенции в масштабе территории РФ; б) работа большинства данных органов под непосредственным руководством Правительства РФ; в) деятельность различных министерств и ведомств в рамках не только соответствующих законов, но и положений, которые утверждаются Президентом или по его поручению Правительством; г) относительная самостоятельность министерств и ведомств во взаимоотношениях с соответствующими органами различных ветвей власти, Правительством, однопрофильными нижестоящими органами и др.
Издаваемые этими органами ведомственные акты непременно имеют лишь подзаконный характер; издаются в соответствии не только с законами, но и с указами Президента и актами Правительства; могут быть отменены или приостановлены в своем действии Правительством.
Все акты федеральных органов исполнительной власти, которые касаются прав, свобод или обязанностей человека и гражданина, имеют межведомственный характер или определяют правовой статус общественных объединений, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию .
Данный порядок введения в действие такого рода ведомственных актов закрепляется не только в обычных законодательных актах, но и конституционно. Статья 15 (п. 3) Конституции РФ в связи с этим устанавливает, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Подробнее об этом см.: Общая теория государства и права: академ. курс: в 3 т. /отв. ред. М. Н. Марченко. 2-е изд. М., 2001. Т. 2. С. 244.
Полномочия Правительства Российской Федерации реализуются посредством его актов -
постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (ст.
115 Конституции). Правительство Российской Федерации обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.
Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российском Федерации, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.
Согласно Положению о подготовке просчетов постановлении и распоряжении Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российском Федерации от 28 января 1993 г., проекты актов Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения. Поступающие в Правительство предложения граждан, организаций и предприятий о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти.
Проекты актов Правительства Российской Федерации вносятся в Правительство с приложением пояснительной записки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых социальноэкономических и иных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. Проекты актов Правительства Российской Федерации нормативного характера должны в обязательном порядке согласовываться с Министерством юстиции Российской Федерации.
При внесении в Правительство предложений, требующих принятия закона Российской Федерации или решения Президента Российской Федерации, одновременно с предложением представляются проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.
Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства определяется Президентом Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» , акты Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положении, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации.
Официальным опубликованием актов Правительства Российской Федерации считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Официальными являются также тексты актов Правительства Российской Федерации. распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации. а также органами государственной охраны.
Акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях. а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио. разосланы государственным органам. органам местного самоуправления. должностным лицам. предприятиям. учреждения. организациям. переданы по каналам связи.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.
Постановления Правительства. за исключением постановлений. содержащих сведения. составляющие государственную тайну. или сведения конфиденциального характера. подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.
Правительство Российской Федерации обязано ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и представлять Президенту Российской Федерации
соответствующую информацию, в том числе сведения о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых отказано.
Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Помимо указанного, как отмечается в литературе, Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера . Подобные юридические документы не будут носить и
нормативного характера и, следовательно, не будут обладать юридической силой.
Еще по теме 3.3.4 Нормативные акты Правительства Российской Федерации: понятие, содержание и виды. Подготовка, принятие, опубликование и вступление в силу нормативных актов Правительства Российской Федерации.:
- 3.3.2 Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: понятие, признаки и виды. Юридическая сила актов Президента РФ.
- 3.3.3 Нормативные акты палат Федерального Собрания Российской Федерации: понятие, виды, порядок подготовки и принятия.
- 3.3.4 Нормативные акты Правительства Российской Федерации: понятие, содержание и виды. Подготовка, принятие, опубликование и вступление в силу нормативных актов Правительства Российской Федерации.
- 3.3.5 Нормативные акты иных федеральных органов государственной власти: понятие, содержание и виды. Юридическая сила подзаконных нормативных актов федеральных органов государственной власти.
- 3.3.6 Подзаконное нормотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
- 3.4.2 Особенности подготовки, принятия и вступления в силу нормативных актов местного самоуправления.
- Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального собрания»
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право -
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения , обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер , издаются в форме постановлений . Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера , издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.
Порядок принятия
1)проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской , содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.
В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Письмо подписывается членом Правительства или другим руководителем. Проект акта визируется лицом, вносящим проект.
В случае если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.
2)Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство . Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.
3) Проекты актов Правительства до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию :
- с федеральными министрами (их заместителями) - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;
- с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями) , руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;
- при необходимости - с другими государственными органами и иными организациями.
4)При наличии разногласий по проекту акта Правительства вносящий проект член Правительства или другой руководитель должен обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов и организаций с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект акта Правительства может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями, имеющими разногласия. Замечания по неурегулированным разногласиям, представляемые в Правительство, не могут быть подписаны заместителями соответствующих руководителей.
5) Проекты постановлений Правительства после их согласования до внесения в Правительство направляются на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации , которое дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники.
6) Проекты нормативных актов , оказывающих влияние на доходы или расходы Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, одновременно направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство финансов Российской Федерации. В заключении Министерство финансов Российской Федерации дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
7) Проекты нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство экономического развития Российской Федерации . Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в заключении дает оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.
Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются, как правило, в 7-дневный срок с даты поступления проектов актов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.
Проекты актов вносятся в Правительство при наличии согласований , предусмотренных пунктом 57 Регламента, или разногласий, оформленных в соответствии с пунктом 59 Регламента, а в случаях, предусмотренных пунктом 60 Регламента, - также соответствующих заключений.
Проекты актов, внесенные в Правительство с отступлением от установленных настоящим Регламентом правил, подлежат возврату в следующем порядке.
8) Проекты актов по вопросам, требующим незамедлительного решения , а также проекты, внесенные во исполнение поручения Правительства, Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства, не позднее чем в 5-дневный срок с даты поступления возвращаются по решению соответственно Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства с указанием причин возврата.
Другие проекты актов, внесенные в Правительство с отступлением от установленных настоящим Регламентом правил, не позднее чем в 5-дневный срок возвращаются Аппаратом Правительства с указанием причин возврата.
По истечении 5-дневного срока с даты поступления проекты актов могут быть возвращены только по решению Председателя Правительства или Заместителя Председателя Правительства.
9) Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства в 15-дневный срок . Продление указанного срока допускается только по решению Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства, Руководителя Аппарата Правительства.
Подготовка проектов актов к рассмотрению включает составление экспертного заключения , подготовку проекта протокола рассмотрения вопроса (при необходимости) и оформление документов для подписания .
Экспертное заключение Аппарата Правительства на проект акта должно содержать оценку соблюдения требований настоящего Регламента при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения.
Проекты актов с экспертными заключениями в соответствии с распределением обязанностей рассматриваются Заместителем Председателя Правительства и представляются Руководителем Аппарата Правительства Председателю Правительства на подпись или для внесения на заседание Правительства.
По результатам рассмотрения проектов актов Председателем Правительства или Заместителем Председателя Правительства проекты могут быть возвращены внесшим их руководителям федеральных органов исполнительной власти для доработки или в связи с нецелесообразностью их принятия.
Проекты актов, внесенные с разногласиями , докладываются Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними.
Неурегулированные разногласия по проекту акта рассматриваются Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия. Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа.
10) Окончательное решение по урегулированию разногласий принимает Председатель Правительства . По решению Председателя Правительства неурегулированные разногласия могут быть рассмотрены на заседании Правительства.
По вопросам, решение по которым принимается исключительно на заседании Правительства, окончательное решение по урегулированию разногласий принимается на заседании Правительства.
Проекты актов Правительства, которые принимаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством Президента Российской Федерации, направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента Российской Федерации в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.
Проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.
Руководитель Аппарата Правительства (лицо, исполняющее его обязанности) проставляет дату в подписанных Председателем Правительства актах Правительства, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск. При выявлении обстоятельств, препятствующих выпуску акта, Руководитель Аппарата Правительства докладывает о них Председателю Правительства и действует в соответствии с принятым Председателем Правительства решением.
Вступление в силу
Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.
Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания , если самими постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.
Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Опубликование
Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия , а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 г. "Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа"), от 6 апреля 1995 г. "Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования".
Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства транспорта, Центрального банка, Санэпиднадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации "О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации", утвержденные Минжилкомхозом "Правила пользования системами коммунального водоснабжения".
Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.
С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.
Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.
Кроме актов федеральных органов представительной и исполнительной ветвей власти источником права являются нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации. В республиках в составе Российской Федерации источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления Советов Министров (Правительств) республик, а также нор- мативные акты республиканских центральных органов исполнительной власти.
Нормативные акты органов власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией России органы власти находящихся в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере правотворчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.
Кроме того, многие отрасли законодательства (административное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав соответствующих администраций. Как уже отмечалось, все субъекты Федерации получили право принимать законы.
Источниками права могут быть нормативные акты органов местного самоуправления и соответствующих местных администраций.
Еще по теме Нормативные акты Правительства.:
- § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации