480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Шугрина Екатерина Сергеевна. Организационные основы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 1997 182 c. РГБ ОД, 61:97-12/236-8
Введение
1. Понятие и содержание местного самоуправления 12
1.1. Понятие системы местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления 12
1.2. Политико-правовая природа местного самоуправления 20
1.3. Атрибуты и критерии местного самоуправления 35
2. Формы непосредственного народовластия 42
2.1 Муниципальные выборы 42
2.2. Местный референдум 58
2.3. Органы территориального общественного самоуправления населения 65
2.4. Собрания, сходы жителей и другие формы участия населения в местном самоуправлении 80
3. Органы местного самоуправления 90
3.1. Система органов местного самоуправления: проблемы формирования 90
3.2. Глава муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления 100
3.3. Представительные органы местного самоуправления 106
4. Нормативные акты местного самоуправления 123
4.1. Устав муниципального образования как основной нормативный акт, закрепляющий организационные основы местного самоуправления 123
4.2. Другие нормативные акты местного самоуправления 134
Заключение 150
Список литературы 158
Список нормативных актов 168
Список проектов нормативно-правовых актов 180
Актуальность темы исследования определяется, в своей основе, нынешним противоречивым состоянием демократических преобразований, необходимостью поиска дальнейших перспектив развития российской государственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из принципов, который наряду с принципами разделения властей и федерализма определяет систему власти в государстве.
В соответствии с современной концепцией местного самоуправления, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; население само определяет конкретную модель местного самоуправления, отражающую специфику региона, его исторические, географические, национальные, экономические и иные особенности. Это, в частности проявляется в самостоятельности определения населением организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления.
В связи с этим исследование организационные основ местного самоуправления, выявление, анализ и обобщение тенденций, складывающихся на местном уровне, представяется достаточно важным и является одной из актуальных задач современного государствоведения. Изучение этих проблем имеет практическую значимость как с точки зрения развития законодательства о местного самоуправления, так и для реформирования местного самоуправления.
Предмет, цели и задачи исследования. В работе исследуется местное самоуправление, которое может быть рассмотрено как форма народовластия, как неприкосновенный демократический институт. Отсюда следует необходимость вычленения и раскрытия элементов системы местного самоуправления, установления их взаимосвязи. Предметом исследования настоящей работы являются организационные основы местного самоуправления, представляющие совокупность форм непосредственного и опосредованного (через систему органов местного самоуправления) участия населения в местном самоуправлении.
Целью диссертационного исследования является анализ внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы местного самоуправления, которые проявляются как на уровне характеристики политико-правовой природы местного самоуправления, так и в процессе нормативно-правовой регламентации, а также последующей реализации в рамках общих процессов демократических преобразований.
Для достижения обозначенной цели ставятся конкретные задачи исследования, очерченные в своей основе, рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к следующему:
Во-первых, анализ понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы; раскрытие понятия местной (муниципальной) власти, установление соотношения местной власти и государственной власти как разных форм народовластия; выявление и характеристика атрибутов и критериев местного самоуправления, что необходимо для уяснения современной концепции местного самоуправления.
Во-вторых, выявление и раскрытие содержания форм непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении, установление элементов системы органов местного самоуправления, их взаимосвязей и взаимовлияния; анализ природы органов территориального общественного самоуправления.
В-третьих, раскрытие понятия местного нормотворчества, анализ особенностей устава муниципального образования как основного норма тивного акта муниципального образования, анализ возможностей кодификации местных нормативно-правовых актов.
Достижение поставленных задач теснейшим образом связано с необходимостью выработки практических рекомендаций по обозначенной проблематике.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения не только к работам юристов государствоведов и административистов, но и к трудам политологов, философов и социологов.
Понятие местного самоуправления, его соотношение с государственным, социальным или общественным управлением, а также понятие государственной власти, ее соотношение с общественной влстью рассматривалось в трудах советских и российских ученых, таких как С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бородкин, Н. С. Бондарь, А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Б.Н.Габричидзе, А.А.Кармолицкий, А.Колесников, А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Е.И.Козлова, Б.Н.Краснов, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, А.В.Оболонский, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В.Постовой, Л.А.Ревенко, Ю.И.Скуратов, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, Д.Ю.Шапсугов, К.Ф.Шеремет, А.Н.Широков, В.И.Фадеев.
Особую группу составляют труды русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления; следует особенно выделить работы Н.Н.Алексеева, П.Ашлей, А.Васильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера, Р.Моля, И.Редлиха, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, А.Токвиля, Б.Н.Чичерина, Л.Штейна.
Проблемам правотворчества в целом или отдельным особенностям местного нормотворчества посвящены работы С.С.Алексеева, Н.С.Бондаря, Д.А.Керимова, А.Нашица, А.С.Пиголкина, Т.Н.Рахманиной, В.М.Савицкого, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.А.Ушакова, А.Н. Широкова.
Широкий круг авторов исследовал отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, причем следует констатировать, что в настоящее время преобладают работы публицистического, научно-популярного характера. Монографии и диссертационные исследования по указанной проблематике только начинают появляться. Среди наиболее интересных работ молодых ученых следует отметить труды Т.М.Бялкиной, В.В.Белораменского.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных (включая дореволюционных) и зарубежных ученых (юристов, историков, политологов и социологов), широкая нормативно-правовая база. Большое внимание уделялось аналитическим обзорам по вопросам местного самоуправления; использовались данные социологических исследований, проводимых Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления. Достаточно значительную группу источников составляют научные и научно-популярные статьи.
В работе использовались нормативно-правовые акты федерального уровня (а также проекты некоторых федеральных законов), законы около 30 субъектов Российской Федерации (следует отметить, что основу составляли акты субъектов Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов), уставы (или их проекты) и иные правовые акты муниципальных образований.
Методология исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы, раскрытии сущности местного самоуправления, выделении его критериев. Метод восхождения от абстрактного к конкретному использовался при переходе от исследования теорий местного самоуправления, различных модели местного самоуправления к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современно этапе.
Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логического метода. Взаимоотношения между органами местного самоуправления определялись при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики функционирования, которая нашла свое отражение в курсах конституционного и государственного права, административного, муниципального права. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволил выявить некоторые тенденции, сделать обобщения; в основе этих исследований лежали методы перехода от частного к общему.
Научная новизна диссертационной работы находит свое обоснование в следующих положениях:
Во-первых, появление новой комплексной отрасли «муниципальное право» приводит к необходимости теоретической разработки основных понятий и терминов. В работе не только раскрывается понятие местного самоуправления, но и формулируются критерии и атрибуты местного самоуправления; дается определении понятия «муниципальная власть».
Во-вторых, обращение к проблемам формирования организационных основ местного самоуправления обуславливается отсутствием в современной государственно-правовой, социологической или политологической литературе системного исследования такого характера. Как правило исследования ограничиваются рамками одного субъекта Российской Федерации, реже одного региона. В данной работе представлен анализ организационных основ местного самоуправления около 30 субъектов Российской Федерации разных регионов России.
В-третьих, можно отметить, что в настоящее время отсутствуют теоретические работы в области разработки понятия местного нормотворчества. Есть отдельные работы, освещающие понятие правотворчества (нормотворчества) в целом. Но следует констатировать, что есть определенная специфика в актах, принимаемых на уровне местного самоуправления. Также отсутствуют комплексные исследования особенностей уставов муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Двойственная природа местного самоуправления, сочетающая в себе общественные и государственные начала, приводит к необходимости анализа и установления соотношений между государственной властью и властью местного самоуправления (местной, муниципальной властью), а также общественными объединениями.
2. Анализ современной концепции местного самоуправления позволяет заострить внимание на необходимости вычленения атрибутов и критериев местного самоуправления, характеризующих сущностную сторону местного самоуправления.
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельного и закрепляет в уставах муниципальных образований. Организационно-правовые формы местного самоуправления обуславливаются сочетанием элементов непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении. Для их раскрытия необходимо проведение комплексного анализа организационных основ местного самоуправления.
4. Среди форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении наиболее значительное место занимают местные (муниципальные) выборы, референдум и сходы (собрания жителей). Раскрываются особенности организации и проведения их в разных регионах Российской Федерации, даются практические рекомендации по анализу и возможному совершенствованию действующего законодательства. Выявляются разные подходы муниципальных образований к выбору типа избирательной системы. В отдельных регионах Российской Федерации наряду с обязательным референдумом вводится институт факультативного референдума - опроса.
В соответствии с действующим законодательством четко не определено, каким законодательством регулируются вопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления (об общественных объединениях, о некоммерческих организаци ях, о местном самоуправлении). Дается обоснование природы органов территориального общественного самоуправления.
6. Формы опосредованного участия населения в местного самоуправления, тесно связаны с системой органов местного самоуправления, которая как правило включает три элемента: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления. Конкретная модель местного самоуправления в муниципальном образовании зависит от взаимосвязей этих элементов, реальных возможностей влиять на работу друг друга. Рассматриваются особенности моделей местного самоуправления в различных муниципальных образованиях примерно 30 субъектов Российской Федерации, делаются практические рекомендации.
7. Одной из форм влияния населения на деятельность органов местного самоуправления является институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Анализируются основания отзыва, механизмы отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах Российской Федерации.
8. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное нормотворчество представляет собой разновидность правотворчества; причем речь идет о делегированном или санкционированном правотворчестве. В работе раскрывается понятие местного нормотворчества, выделяются основные функции.
9. Устав муниципального образования по своей природе является основным учредительным документом муниципального образования, «маленькой конституцией», что вытекает из его особенностей и обуславливает повышенные требования, такие как необходимость прохождения государственной регистрации.
10.Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов; это обстоятельство и ряд других дают основания для постановки вопросов о проведении «горизонтальной кодификации» местных нормативных актов.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Практическая значимость исследования определяется новизной и системностью анализа местного самоуправления, комплексным подходом. Это позволит использовать материал в нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, при разработки и чтении курсов муниципального права для студентов и слушателей, для государственных и муниципальных служащих, депутатов местных органов власти.
Выносимые на защиту положения обсуждались на региональных научных конференциях, круглых столах и семинарах, организованных органами государственной власти и местного самоуправления, учебными и научно-исследовательскими учреждениями, научными фондами (Новосибирск, Москва, Томск, Барнаул, Екатеринбург), использовались при подготовке к проведению парламентских слушаний, проводимых Советом Федерации по вопросам местного самоуправления.
Автором диссертации разработан курс «Муниципальное право», составлена программа курса и практикум для проведения семинарских занятий. Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в Сибирской академии государственной службы и Томском высшем экономико-юридическом институте при чтении курса муниципального права. Результаты использовались при проведении семинаров для глав го родских и сельских администрации, составлению рекомендаций по разработке уставов муниципальных образований.
Результаты исследования использовались в работе Фонда становления и развития местного самоуправления, одним из основателей и исполнительным директором которого является автор диссертации, а также при работе над проектами нормативно-правовых актов ряда муниципальных образований Новосибирской, Омской, Томской, Кемеровской областей, Республик Бурятия, Хакасия, Тыва, Красноярского и Алтайского краев. Автор участвовала в работе над уставом города Новосибирска; материалы диссертационного исследования использовались при составлении заключений по проектам уставов около 30 сельских муниципальных образований субъектов Российской Федерации Сибирского региона.
Понятие системы местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 конкретизирует положения Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Приведенная норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых осуществляется местного самоуправления в Российской Федерации: формы непосредственной демократии, формы опосредованного участия населения в местного самоуправления через систему органов местного самоуправления.
По мнению ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют организационные формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Этот подход получил свое закрепление и в ряде законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, в которых есть отдельная глава о территориальном общественном самоуправлении и которая расположена отдельно от глав (разделов), рассматривающих формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и систему органов местного самоуправления. Так, в законе Амурской области «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» раздел 3 «Организационные основы местного самоуправления» содержит две главы - «Органы местного самоуправления» и «Осуществление местного самоуправления непосредственно населением». Вопросам территориального общественного самоуправления посвящен раздел 6 названного закона.
Не смотря на то, что органы территориального общественного самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие населения, представляется более правильным подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это вытекает из логики Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения3.
«Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно-правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь» .
С понятием «организационные формы местного самоуправления» тесно связано понятие «организационные основы местного самоуправления». Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления5. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмещательство со стороны органов государственной власти, создать условия для афективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.
Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции Российской Федерации, федералых законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральных закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в статье 7 которого введено понятие «законодательных основ местного самоуправления»; кроме того в названном законе используются понятия «территориальные основы местного самоуправления» и «финансово-экономические основы местного самоуправления». Термин «организационные основы местного самоуправления» в федеральном законе не используется, но в ряде законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении это понятие введено6.
Писарев А.Н. определяет7 основы местного самоуправления как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. В приведенном определении следует обратить внимание на несколько моментов:
Во-первых, определяемое слово определяется через определяемое слово (основы - это совокупность норм, закрепляющая основы).
Во-вторых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.
Органы территориального общественного самоуправления населения
В соответствии с 3 статьей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется гражданами Российской Федерации путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в местном самоуправлении.
Например в соответствии с 1 статьей закона города Москвы104 территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы. Территориальное общественное самоуправление является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории. Аналогичные подходы закрепляются и в других субъектах Российской Федерации. Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.
В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации практически везде отсутствуют законы о территориальном общественном самоуправлении. Как правило, отдельные нормы, регулирующие общие вопросы территориального общественного самоуправления, содержатся в законах субъектов Российской Федерации о местном само- управлении. Однако, в законе «О местном самоуправлении в Псковской области»105 вообще отсутствует понятие территориального общественного самоуправления.
Степень регулирования вопросов территориального общественного самоуправления в законах субъектов Российской Федерации различна. Например, в законе «О местном самоуправлении в Красноярском крае»106 содержатся нормы, регулирующие общие подходы к определению компетенции органов территориального общественного самоуправления, к формированию финансово-экономических основ их деятельности.
Законодатели ряда субъектов Российской Федерации в законах о местном самоуправлении при раскрытии понятия территориального общественного самоуправления не оговаривают какие элементы входят в систему территориального общественного самоуправления107. В законах других субъектов раскрывается понятие «система территориального общественного самоуправления». Как правило, система территориального общественного самоуправления включает в себя108: общие собрания (сходы), конференции граждан; местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов); иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).
В ряде регионов законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепляется иной подход к раскрытию понятия системы территориального общественного самоуправления. Так, в соответствии со статьей 74 закона «О местном самоуправлении в Омской области»109 система территориального общественного самоуправления включает в себя: общие собрания (сходы) и конференций жителей, опросы населения и иные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних органы местного самоуправлении не формируются), иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.).
В соответствии со статьей 42 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»110 территориальное общественное самоуправление населения осуществляется через: собрания (сходы) и конференции жителей; обсуждение населением важных вопросов местной жизни; иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты населенных пунктов, микрорайонов, кварталов и т.п.; органы общественной самодеятельности населения по месту жительства (домовые, уличные комитеты и т.п.).
Анализ понятия системы территориального общественного самоуправления позволяет сделать несколько выводов. Законодатели ряда регионов вводят не только понятие органы территориального общественного самоуправления, но и органы общественной самодеятельности. Зачастую происходит смешение понятий: система местного самоуправления и система территориального общественного самоуправления. Так, такие формы, как местные референдумы и опросы являются элементами и системы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.
Система органов местного самоуправления: проблемы формирования
В советский период управление рассматривалось как один из видов деятельности государства, которое существовало наряду с такими видами, как осуществление власти, правосудие и др.146. Принцип разделения властей, признаваемый в капиталистических государствах, в советском государстве заменялся принципом разделения труда. В настоящее время на уровне органов государственной власти принцип разделения властей получил свое закрепление в статье 5 Конституции Российской Федерации. А как выглядит принцип разделения властей на местном уровне И вообще: можно ли и нужно ли говорить о принципе разделения властей на уровне местного самоуправления Вопрос о принципе разделения властей на местном уровне в нашей стране встал в связи с необходимостью перехода от полновластия Советов, от "работающих корпораций" к более результативным формам организации власти. "Для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов"147.
В последнее время появляется ряд публикаций, авторы которых полагают нецелесообразным применять принцип разделения властей на муниципальном уровне. Они считают, что на уровне местного самоуправления нет законодательных органов, масштабы деятельности здесь иные, поэтому исключено применение принципа разделения властей. В качестве более приемлемого варианта предлагается использовать принцип разделения труда148. Насколько такая точка зрения обоснована? Насколько возможно и необходимо применение принципа разделения властей на местном уровне?
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, через представительные органы государственной власти, через органы местного самоуправления. Далее в 12 статье Конституции Российской Федерации говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом на конституционном уровне закрепляется два различных уровня власти: государственная власть и власть местного самоуправления (муниципальная, местная власть). После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.
Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции Российской Федерации местное самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственного населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.
Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений.
Устав муниципального образования как основной нормативный акт, закрепляющий организационные основы местного самоуправления
Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. Самостоятельные выбор структуры органов местного самоуправления может быть реализован следующим обра-зом181:
Во-первых, разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, и выносится на утверждение местным референдумом.
Во-вторых, устав муниципального образования принимается существующим представительным органом местного самоуправления.
В-третьих, на местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; по результатам местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов из взаимодействия.
Устав местного самоуправления - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которых необходимо включать в устав муниципального образования.
Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей183:
1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 8 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может принимаеться представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.
2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.
3. Всеобъемлющий и всеохватывающих характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.
4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.
5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов. 6. Как и конституции, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
- Введение
- Заключение
Введение
Главным направлением государственности в современной России является эффективная организация управления общественно-политическими процессами и территориями. Конституция Российской Федерации распределяет это управление между субъектами федерации и местным самоуправлением.
Органы государственной власти на каждом уровне управления решают вопросы в пределах компетенции, установленной законодательством. Итогом их работы является уровень социально-экономического развития и жизни населения.
Для граждан нашей страны местное самоуправление является обыденной и стабильной частью объективной реальности.
Конституцией Российской Федерации гарантированно местное самоуправление на всей территории нашей страны, население является основным субъектом местного самоуправления и не входит в систему органов государственной власти. Местное самоуправление является несколько обособленным от государственной власти в организационном и правовом отношениях.
Следовательно, в системе органов публичной власти существует как бы два вида деятельности: государственное управление, занимающееся делами и решением государственных задач и муниципальное управление, занимающееся решением вопросов местного значения и управлением делами муниципального образования.
Функции и структура органов местного самоуправления подробно расписаны в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года. Этот закон является основным в сфере определения структуры, функций и компетенции местного самоуправления.
Целью написания реферата является исследование организационных основ местного самоуправления.
1. Понятие организационных основ местного самоуправления
Впервые термин "основы местного самоуправления" был введен Законом "О Счетной палате Российской Федерации" с целью организации деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций Кузнецова И.А. 2008 - с.60
Основы местного самоуправления - это сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует ту основу, на которой строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть. См.: там же.
Главным условием эффективной работы органов местного самоуправления являются организационные основы, при помощи которых на муниципальном уровне осуществляется формирование и организация практической деятельности различных органов местного самоуправления, координация их работы, взаимодействие с органами государственной власти.
Организационные основы являются инструментом муниципального права и совокупностью муниципально-правовых норм и принципов, принятие которых, согласно Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Организационные основы обязаны соответствовать целям и задачам, возложенным на органы муниципального образования, которые обычно выражаются в их компетенции. Так же, организационные основы обязаны соответствовать уровню развития в стране в целом и в отдельно взятом муниципальном образовании.
Организационные основы местного самоуправления являются совокупностью норм, которые закреплены в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.
Организационные основы местного самоуправления устанавливают:
систему органов местного самоуправления;
общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;
основы организации муниципальной службы;
особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.
Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не выносит в отдельную главу организационные основы местного самоуправления, так как нормы, которые в совокупности составляют организационные основы, присутствуют во всех главах Закона.
2. Система и структура органов местного самоуправления
В любом государстве способность органов местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность во многом зависит от их организации. Как известно, организация чего-либо включает в себя функциональную и структурную стороны. Для механизма местного самоуправления это означает, прежде всего, необходимость сформировать соответствующую систему органов местного самоуправления, разработать структуру органов местного самоуправления, подобрать и расставить кадры.
Согласно Конституции РФ носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ч. 2 ст. 3 Конституции РФ При этом, в ст.130 Конституции РФ предусмотрена реализация гражданами местного самоуправления "через выборные и другие органы местного самоуправления". Ч. 2 ст. 130 Конституции РФ
местное самоуправление организационный российский
Термин "структура" используют во многих областях знаний, но законодательно он не закреплен. Существует множество различных точек зрения и теоретических исследований, но однозначного вывода так и не сделано.
Исходя из этого, понятие "структура органов местного самоуправления" так же неоднозначно. Существует его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию, структура органов местного самоуправления является системой имеющей самостоятельный статус органов, которыми на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.
Согласно широкому толкованию данного понятия, в структуру органов местного самоуправления включены так же внутренние подразделения представительного и исполнительного органа. Предмет вопроса о структуре органов местного самоуправления - это, в основном, система органов, которые имеют самостоятельный статус, а так же соотношение их ответственности и полномочий. В соответствии с Конституцией РФ и согласно такому научному подходу, нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структуры органов местного самоуправления. Очевидно, что структура органов местного самоуправления в широком и узком смысле слова является предметом местного ведения.
Примерно той же точки зрения об этих понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Исходя из этого, можно сделать однозначный вывод: понятия "структура" и "система" органов местного самоуправления аналогичны, при этом понятие "система" является более узким и входит в понятие "структура", которое имеет и узкий и широкий смысл.
В соответствии с Конституцией РФ структуру органов местного самоуправления самостоятельно в уставе муниципального образования определяет население. Не обсуждаются только обязательные органы местного самоуправления: представительные, исполнительные органы и глава муниципального образования. Возможность образования всех других муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые подробно зафиксировал процесс определения структуры местных органов в случаях образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или при его преобразовании. Структуру определяет население на основании решения, вынесенного на местном референдуме, сходе граждан либо этот вопрос решает представительный орган местного самоуправления. Решение данного вопроса вносится в муниципальный устав.
Если граждане проявляют инициативу, структуру органов местного самоуправления определяет представительный орган.
Устав, решение, принятое на референдуме определяют:
структуру и наименование муниципальных органов;
порядок формирования представительного органа муниципального района;
полномочия главы муниципального образования.
Изменение структуры органов местного самоуправления происходит посредствам внесения изменения в устав муниципального образования. Решение об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не раньше истечения срока полномочий местного представительного органа.
3. Актуальные проблемы местного самоуправления РФ
В России неоднократное преобразование в XVII-XVIII вв., местного самоуправления повлекло за собой проведение в 1864 г. земской реформы, а в 1870 г. городской реформы. Итогом этих реформ стало создание децентрализованной системы местного самоуправления. Реформами предусматривалось избрание населением земских собраний или городской думы, которые имели обширные полномочия. Земские и городские органы хотя и действовали под контролем местной администрации, но ей не подчинялись. Таким образом, на местном уровне было государственное управление и самоуправление, между которыми часто возникали разногласия. Социалистическое государство установило жесткую централизованную систему управления, уничтожив местное самоуправление. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. Учебно-методическое пособие. - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011. с. 60
Возрождение местного самоуправления в России началось в 1990 - 1991 гг. после принятия сначала союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении. Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В 1993 г. Президентом РФ были изданы указы, которые утвердили Положение об основах организации местного самоуправления в Российской федерации и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Согласно этим указам, прежние местные Советы прекращали свою деятельность, а их функции временно стали выполнять исполнительные органы местного самоуправления. В 1995 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определилась роль местного самоуправления в реализации народовластия, правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его реализации, так же были установлены общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28. 08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Но со временем был выявлен ряд проблем, который препятствовал эффективному функционированию системы местного самоуправления. К этим проблемам относилась нечеткость компетенций муниципальных образований, ресурсы не соответствовали исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, органы местного самоуправления были удалены от населения и др.
Поэтому в 2003 г. была проведена реформа всей системы. Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 6. 10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». изменил принципы организации местного самоуправления. Закон установил обязательное создание муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в муниципальных районах и в поселениях. За каждым уровнем были разграничены и закреплены присущие ему полномочия по решению вопросов местного значения, а так же переданные государственные полномочия. На территории Российской Федерации было образовано более 25 тыс. муниципальных образований: сельских и городских поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения.
Много поселений, в которых никогда не было самоуправления, преобразовались в муниципалитеты.
На сегодняшний день сложившееся в обществе представление о современном российском местном самоуправлении показывает явные расхождения между фактическим его состоянием и нормативными положениями о формах, содержании и сути местного самоуправления. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество), № 2, 2010, C. 55-57.
Российское законодательство характеризует местное самоуправление как самостоятельную, не включенную в вертикаль государственной власти систему муниципальной власти и организации управления делами местного сообщества самим населением муниципального образования за счет собственных ресурсов и под свою ответственность. Ст. 12, 130, 131 Конституции РФ; ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Население же воспринимает местное самоуправление как низшие звено системы исполнения государственных обязательств, которые принимаются и реализуются на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Гражданские права, свободы, льготы, услуги, гарантируемые государством, реализуются населением на местном уровне, то есть по месту жительства. Вся деятельность местной власти воспринимается населением как выполнение государственной власти своих конкретных обязанностей на муниципальном уровне.
В процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления происходит столкновение с глубокими различиями в административных и финансовых основах и ресурсах разных муниципальных образований, что выражается в большой социальной дифференциации общества.
Понятия "местная власть", "власть администрации", "глава муниципальной администрации", "мэр" практически для всего населения более ощутимы, чем понятие "местное самоуправление". При решении каких-либо вопросов жители обращаются не к своим правам, не к депутатам, а в органы местной власти - районные, городские и сельские администрации, муниципальные структуры и исполнительные и распорядительные органы.
В большинстве случаев для современной России характерно не "местно самоуправление" как единство права народовластия местного населения и организационных форм его реализации в рамках муниципальных образований, а именно "местная власть" как структура органов муниципальной административной власти. Присутствие депутатского корпуса часто зависит от воли и ресурсов администрации и не дает гарантии реализации населением своих прав на реальное самоуправление.
При чем, местная власть мало связана с ее источником - населением, и иногда почти не контролируется и не отчитывается избирателям.
Сформировать местную власть в России оказалось эффективнее и быстрее, чем реальное местное самоуправление, которое является специфическим видом социального управления, основывающимся на самоорганизации и высокой активности широких слоев населения. Но активное участие населения в большинстве случаев зависит от политики органов местного самоуправления, от их желания вступать во взаимодействие с гражданами.
На сегодняшний день можно сделать вывод, что большинство граждан городов и сел нашей страны критически относится к местной власти и больше ориентируются на ресурсы и возможности верхних эшелонов государственной власти.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что в противоречие вступают:
декларированная Конституцией Российской Федерации самостоятельность органов местного самоуправления, касающаяся системы государственной власти и фактическое исполнение этими органами исключительно государственных, социальных и иных обязательств перед гражданами;
формально равное наделение всех уровней местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их низкая и зачастую неодинаковая в разных муниципальных образованиях реализуемость;
объем функций и полномочий, которые возложены на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактические ресурсные возможности (финансовые, материальные, организационные, кадровые) выполнения этих функций;
теоретические представления о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении непосредственно народной власти и фактическое безразличие населения к реализации идеи местного самоуправления в условиях фактической подмены ее задачей приближения исполнительных структур местной власти и территориальных структур государственной власти к жителям населенных пунктов.
Заключение
Направления развития местного самоуправления основываются на тех целях и задачах, которые ставить перед собой Россия как демократическое, федеративное и правовое государство, а так же тех задачах, которые ставят перед муниципальными образованиями Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, законодательство о местном самоуправлении.
В системе управления обществом и государством местное самоуправление посредствам самостоятельных решений вопросов местного значения выполняет основные задачи, к которым относятся:
укрепление основ народовластия;
способствование реализации принципов федерализма;
содействие интеграции и развитию гражданского общества и его институтов;
стабилизация политических отношений в государстве;
содействие обеспечению главных жизненных потребностей и интересов граждан.
Государство призвано создать нужные правовые условия для реализации конституционных принципов образования и деятельности местного самоуправления, для самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, становления форм и институтов прямой демократии.
Государственная политика в сфере становления местного самоуправления базируется на принципах Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на принципах и нормах международного права, на международных договорах и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.
Местное самоуправление является важнейшей частью механизма управления, который позволяет оптимально сочетать интересы государства и права и интересы конкретного человека. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые обязаны определять содержание и смысл, как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.
Список используемой литературы и источников
1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
3. Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
4. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
5. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. Учебно-методическое пособие. - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011.
6. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество), № 2, 2010
7. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: Проспект, 2009.
8. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. - М.: Проспект, 2009.
9. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций Кузнецова И.А. 2008
10. Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. - М.: Гардарики, 2006.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа , добавлен 01.10.2004
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа , добавлен 26.09.2010
Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 16.02.2011
Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 28.12.2011
Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.
курсовая работа , добавлен 20.12.2015
Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).
реферат , добавлен 29.05.2015
Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.
реферат , добавлен 06.02.2011
Анализ системы органов местного самоуправления в РФ: понятие, признаки и принципы функционирования. Обзор форм осуществления принципов управления муниципалитета. Проблемы соотношения органов местного самоуправления и местных органов государства.
курсовая работа , добавлен 04.02.2016
Основная проблема гражданской правосубъектности органов местного самоуправления - дуализм их правового статуса. Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях. Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления.
дипломная работа , добавлен 24.07.2010
Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
Глава 13 организационные основы местного самоуправления
§ 1. Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления
Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.
Понятие “организационные основы местного самоуправления” характеризует: а) структуру органов местного самоуправления;
б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.
Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.
В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.
Первый период - с 1990-1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления - связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления.
В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административно-территориальных единиц выступала местная администрация 107 , осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29 445 органов местной власти.
Местные Советы народных депутатов - представительные органы местного самоуправления - избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:
В районный Совет - до 75 депутатов;
В городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения - до 200 депутатов;
В районный в городе Совет - до 100 депутатов;
В районные в городах Москве и Ленинграде - до 200 депутатов;
В поселковый, сельский Совет - до 50 депутатов.
В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом 108 .
Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.
Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.
Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.
В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.
Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат.
Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства. Верховный Совет РСФСР в постановлении “О порядке введения в действие Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме - одна десятая от числа депутатов данного Совета.
Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.
Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.
Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.
Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.
Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.
Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суд. Вместе с тем глава местной администрации имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные местной администрации. Согласно Закону РСФСР о местном самоуправлении данное право глава местной администрации мог реализовать в том случае, если решение Совета, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами (ст. 34).
Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном случае Совет одновременно назначал в соответствии с законодательством голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением.
Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении, свидетельствует, что законодателем была предпринята попытка установить своеобразную “систему сдержек и противовесов” в местном самоуправлении. Принцип разделения властей, закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., нашел отражение и в системе взаимоотношений органов местного самоуправления. Вместе с тем следует иметь в виду, что разделение властей на местном уровне не является традиционным для демократического государства. Мировой опыт свидетельствует о том, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.
Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.
Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные до вступления в силу новой Конституции РФ в рамках тех полномочий, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”.
Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соответствовали Конституции РФ. Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов, в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной структурой местного самоуправления.
Прежде всего надо отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1994 г. “О реформе местного самоуправления” стал именоваться главой местного самоуправления.
Глава администрации в соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении должен был избираться населением сроком на пять лет (ст. 30). Выборы глав местной администрации намечены были на ноябрь 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. они не проводились. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” и принятом на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. “О порядке назначения глав администрации” главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. VII Съезд народных депутатов Российской Федерации 10 декабря 1992 г. принял постановление “О главах администрации”, в котором признал нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва (т.е. до 1995 г.). Верховный Совет Российской Федерации 1 апреля 1993 г. принял Закон РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администраций” 109 , который, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации”. В целом же сохранялся прежний порядок назначения глав администраций.
В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали именоваться главами местного самоуправления. В Указе от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что “по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Российской Федерации” 110 .
Принятые субъектами РФ правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке формирования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., был установлен следующий порядок назначения глав администраций (глав местного самоуправления):
главы администраций районов и городов областного подчинения назначались и освобождались главой администрации Московской области;
главы администраций городов районного подчинения, поселков и сельских округов назначались и освобождались главой администрации соответствующего района или города областного подчинения. После выборов представительных органов местного самоуправления был предусмотрен иной порядок назначения глав администрации. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным представительным органом, при этом кандидатура считалась согласованной, если в ее поддержку высказалось более половины представителей этого органа. Освобождение от должности главы администрации в соответствии с Положением о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоящей администрации самостоятельно или по представлению не менее двух третей членов соответствующего представительного органа местного самоуправления 111 .
Конституция РФ предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления. К таким формам относятся собрания (сходы) граждан. Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 г. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который должен был периодически отчитываться перед собранием. Данная норма воспроизводилась также в Положениях о самоуправлении, принимаемых в субъектах РФ.
Закон РСФСР о местном самоуправлении, как уже отмечалось, закреплял определенную “систему сдержек и противовесов” во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации. Однако Конституция РФ не определяет характер взаимоотношений представительных органов местного самоуправления и местной администрации.
Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в конце 1993 г., устанавливали, по существу, приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:
Главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления;
Выборный представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации);
Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации);
Глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;
Глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и являлся главой соответствующей администрации.
Правовые акты об организации местного самоуправления, принимаемые субъектами Федерации, как правило, воспроизводили положения Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г., определяющие статус главы администрации, а также дополняли его нормами, усиливающими роль главы администрации в системе местного самоуправления. Так, Положение о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., закрепляло, что решения представительного органа местного самоуправления подписываются главой администрации не позднее пяти дней со дня принятия. До истечения этого срока глава администрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возврата. Если при повторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администрации обязан подписать решение.
Анализ правовых актов субъектов Федерации по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов местного самоуправления в рассматриваемый период:
Резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними местными Советами: он колебался от 5 до 25 представителей в зависимости от численности населения данной территории;
Представительные органы местного самоуправления стали именоваться по-разному: собрание представителей, дума, местный Совет (например, в Омской области) и др.;
Представители (депутаты) работали, как правило, на непостоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе, определялось представительным органом самостоятельно;
Кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов Собрания представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного органа самоуправления (например, в Хабаровском крае) 112 ;
Созывал заседания представительного органа и представительствовал на них глава местного самоуправления. Он же подписывал решения представительного органа местного самоуправления. Не исключалась возможность и избрания из числа представителей председателя данного представительного органа (например, в Омской области). Порядок ведения заседаний и принятия решений регулировался регламентом и другими внутренними документами представительного органа;
Полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизировались в уставе соответствующей территории. Проект устава вносил глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом
проекта устава глава местного самоуправления имел право внести проект устава на местный референдум;
Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей органов местного самоуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Однако данные новации были восприняты не всеми субъектами Федерации. Например, в Московской области в районах собрание представителей избиралось населением прямым тайным голосованием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представительным органом местного самоуправления являлось собрание старост.
Упомянутое Положение об основах организации местного самоуправления предусматривало также возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Такой орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.
С принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления начался третий период развития организационных основ местного самоуправления. Его суть выражена в конституционном принципе: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Обеспечению организационной самостоятельности местного самоуправления служит законодательный запрет: образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Формирование и развитие организационной структуры местного самоуправления предполагает также сочетание форм прямой и представительной демократии, коллегиальных и единоличных начал, выборности и назначенности при замещении муниципальных должностей; осуществление контроля представительных органов местного самоуправления за деятельностью иных органов местного самоуправления; установление оснований и форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Современный период развития организационной основы местного самоуправления характеризуется становлением и формированием в Российской Федерации нового вида службы: муниципальной службы. Принятие Закона об основах муниципальной службы послужило базой для развития законодательства субъектов Федерации о муниципальной службе.
| " |
Организационные основы местного самоуправления составляют муниципально-правовые нормы, закрепляющие структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, регламентирующие муниципальную службу.
Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Структура органа местного самоуправления:
Представительный орган местного самоуправления;
Глава муниципального образования;
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления);
Контрольный орган муниципального образования.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования и в соответствии со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными правомочиями по решению вопросов местного значения.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
29. Представительные органы местного самоуправления: порядок формирования, структура и компетенция.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое право на местное самоуправление.
Порядок его формирования устанавливается Уставом муниципального образования и зависит от его вида.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Как правило, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
10. принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст.131 Конституции Российской Федерации в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления относится к правам, гарантированным Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст.131), имеющей, согласно своим ст.4, 15 верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому, п.1
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным Кодексом РФ.
Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:
- 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
- 2) в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
- 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
- 4) не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:
Состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительного органа соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
Избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2 / 5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования
Понятие «представительный орган местного самоуправления» является частным случаем понятия «орган местного самоуправления». Но роль этого властного органа в муниципальном образовании исключительна, что нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправления и в федеральном законодательстве. Дело в том, что местное самоуправление - не только форма управления на местном уровне, но и институт гражданского общества, позволяющий не просто управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения территории.
Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа его жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, наибольшие по составу (в среднем 6-12 чел.). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс.чел.). В России Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:
- 7- при числе жителей менее 1000;
- 10- при числе жителей от 1 до 10 тыс.;
- 15- при числе жителей от 10-30 тыс.;
- 20- при численности жителей от 30-100 тыс.;
- 25- при численности жителей от 100 до 500 тыс.;
- 35- при численности жителей свыше 500 тыс.;
Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15.
Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.
Статус представительного органа определяется его компетенцией, которая имеет две основные составляющие: полномочия (права и обязанности) и предметы ведения. Наделение представительного органа исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам, связана с его особой ролью.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
- - принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
- - утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- - принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- - определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- - определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- - определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- - определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - один депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительного органа сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:
- - представляет муниципальные образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- - подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
- - издает в пределах своей компетенции правовые акты;
- - вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 / 3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать правовой акт и обнародовать его.
Местная администрация муниципального образования
Федеральный закон «Об общих принципах …» 1995 г. уже не использовал понятия «местная администрация», заменив понятие главы местной администрации на понятие главы муниципального образования, поскольку законодатель исходил из того, что местное самоуправление осуществляется населением, избранными им представительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Это не означало, что местная администрация исчезла: ее отделы, управления и иные структурные подразделения остались в виде аппарата, которым руководил глава муниципального образования.
Вместе с тем практика формирования и развития местного самоуправления во второй половине 90-х гг. показала, что надо разделить власть, сосредоточенную в руках главы муниципального образования, поэтому Федеральным Законом «Об общих принципах …» 2003 г. обновлена структура органов местного самоуправления по горизонтали. К этой структуре применены правила, имманентные системе органов государственной власти: в законе вновь появилось понятие исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления - местной администрации. Анализируя нормы Федерального закона «Об общих принципах …» 2003 г., отметим основные признаки местной администрации именно как исполнительно - распорядительного органа.
- 1. Не входят в систему органов государственной власти (ч.4 ст.34);
- 2. Eе деятельность носит подзаконный характер, она осуществляет свои функции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Указов Президента Российской Федерации, конституций(уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, решений, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов (ст.4);
- 3. Является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления (ч.25 ст.34)
- 4. Действует на территории конкретного муниципального образования (ст.10)
- 5. Является юридическим лицом, его исполнительно - распорядительную деятельность на территории муниципального образования, организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления (ч. 7 ст.37) и т.д.
Согласно законодательству местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещении указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Принцип единоначалия в деятельности местной администрации, конечно, допускает использование и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью. Так, практика местного самоуправления показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином составе и выполняет совещательные функции.
Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу, а также органам государственной власти в пределах переданных местной администрации государственных полномочий. В местной администрации могут создаваться органы местной администрации: комитеты, департаменты и др, положение о деятельности которых утверждается выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования, главой местной администрации) в соответствии с уставом муниципального образования. Для организационного, правового и материально - технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации (ст.36,37 Федерального закона «об общих принципах …» 2003 г.).
Избранный или назначенный глава местной администрации разрабатывает схему управления соответствующего муниципального образования, которая включает организационную структуру администрации и органы управления отраслевой и межотраслевой компетенции, и представляет ее на утверждение представительному органы муниципального образования.
После утверждения этих документов глава местной администрации назначает на должность своих заместителей и управляющего делами. Одновременно с этим глава администрации принимает постановление о создании органов отраслевой и межотраслевой компетенции и структурных подразделений администрации. Состав комитетов, которые являются органами коллегиального управления, утверждается главой администрации по предложению председателей этих комитетов. Руководители структурных подразделений администрации и органов отраслевой и межотраслевой компетенции в административном отношении подчинены главе администрации, а в оперативном - соответствующему заместителю главы и управляющему делами администрации.
Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления - совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Муниципальное управление существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственных комплекс, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников.
Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рис. 1.
Рисунок 1- Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации
Наряду с перечисленными внешними факторами следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой стороны - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников.
Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).
Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис.2)
Рисунок 2 - Факторы, влияющие на норму управляемости
Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.
Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 2. Рассмотрим эти принципы.
Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием.
Эта обеспечивается с помощью установлению прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
2. Перспективность
Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, социально-экономического развития муниципального образования.
С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.
3. Способность к развитию (адаптивность)
Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих действий.
На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
4. Комплектность
При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
- - аналитический этап (анализ проблем, определение возможных путей решения);
- - постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
- - принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточного результатов);
- - исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
- - оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).
Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции.
Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.
Рисунок 3 - Принципы построения организационных структур местных администраций
5. Индивидуализация
Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
6. Экономичность
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т.ч. за сет ведения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а форма и методы реализации этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.