Зміцнення російської правової системинеможливо без урахування теоретичних положень нормотворчого процесу федеральних органів виконавчої влади. Механізм правотворчої діяльності федеральних органів виконавчої, передусім, важливу його складову, необхідно аналізувати у тих теорії поділу влади.
Процедура прийняття нормативних актів федеральних органів виконавчої, як інструмент реалізації розпоряджень законів та інших нормативних актів, кошти їх розвитку та конкретизації вимагає вдосконалення.
У сфері відомчого нормотворчості досі зберігаються старі і виникає низка нових проблем, що викликають необхідність додаткового дослідження: невідповідність низки положень актів федеральних органів виконавчої вимогам законності; включення норм, що ставлять суб'єктів відносин у нерівні умови; "надмірність" нормотворчості; дублювання або суперечливість норм, що містяться в них; їх декларативність чи абстрактність; порушення правил юридичної техніки.
Чинне законодавство містить дуже суперечливі положення про види актів, що видаються федеральними органами виконавчої. У різних органах одні й самі види актів використовують у різній якості. Порівняно часто рішення нормативного та ненормативного характеру наділяються в одну й ту саму форму, що є фактором, що негативним чином впливає на процес правореалізації. Досвід використання у відомчому нормотворчості різних форм (видів) актів сигналізує необхідність правотворчого втручання.
У питанні визначення оптимального співвідношення закону та підзаконного нормативного правового акта органу виконавчої влади важливо враховувати, по-перше, визначення ступеня ієрархічної залежності та підпорядкованості підзаконних нормативних правових актів стосовно закону, по-друге, визначення підстав видання підзаконних нормативних правових актів та рамок їх прийняття, по-третє, встановлення предметних сфер регулювання співвідносних актів. Кожен із трьох аспектів проблеми співвідношення закону та нормативного правового акта органу виконавчої не може існувати сам по собі, не може бути ізольований один від одного, всі вони взаємопов'язані та взаємообумовлені та є необхідним, щоб усі ці аспекти знаходили чітке та однозначно сформульоване нормативне закріплення.
Суттєвість, правова природата класифікація правових актів управління як досить складного, комплексного правового явища, З властивими йому особливостями. Аналізуючи різні точки зору сучасних учених-правознавців, зазначимо таке визначення правового акта управління - це правовий акт, що містить владне волевиявлення повноважного суб'єкта виконавчої влади, який приймається відповідно до встановленої процедури, спрямований на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну або припинення правовідносин метою здійснення завдань та функцій виконавчої влади. Правові особливостіактів управління багато в чому проявляються у їх класифікації. Найбільш поширеним є розподіл правових актів управління на нормативні та індивідуальні, причому в основу цієї класифікації покладено такий критерій, як юридичні властивості актів.
Характер повноважень федеральних міністерству здійсненні нормативно-правового регулювання у закріплених за ними сферах діяльності дозволяє висловити думку, що у сучасних умовахпри реалізації цими органами своєї компетенції переміщатиметься акцент у їхній правотворчій діяльності. У попередній період правотворча робота федеральних міністерств була результатом правозастосування цими органами норм федеральних законів та актів Уряду РФ. Тепер водночас значно більшою мірою необхідна правотворча ініціатива як завдання федеральних міністерств з вироблення державної політикита організації державного управління.
Нині необхідно зробити впорядкування правотворчих повноважень у системі федеральних органів виконавчої. Така необхідність викликана чітким проявом прогалин та незакінчених підходів до регулювання специфіки правових актів.
Для більш детального розгляду цього питання необхідно виділити перелік статутних нормативних актів:
- - ст. 115 Конституції РФ;
- - ст. 2, 23, 33, частина перша ст. 47 Федерального конституційного закону від 17 грудня 1997 р. № 2-ФКЗ зі змінами та доповненнями "Про Уряд Російської Федерації";
- - Указ Президента РФ від 23 травня 1996 р. № 763 зі змінами та доповненнями "Про порядок опублікування та набрання чинності актами Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації та нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади";
- - Регламент Уряду Російської Федерації, затверджений Постановою Уряду РФ від 1 червня 2004 р. № 260 зі змінами та доповненнями "Про Регламент Уряду Російської Федерації та Положення про Апарат Уряду Російської Федерації";
- - Інструкція з діловодства в Апараті Уряду Російської Федерації Наказ Керівника Апарату Уряду Російської Федерації від 26 жовтня 2004 р. № 1233 "Про затвердження Інструкція з діловодства в Апараті Уряду Російської Федерації" / / УПС КонсультантПлюс, 2014.
Уряд РФ видає (приймає) акти двох типів:
- 1) акти, що мають правовий характер, - постанови та розпорядження - видаються згідно зі ст. 115 Конституції РФ, розмежовуються частиною другою ст. 23 ФКЗ (акти, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов; акти з оперативних та інших поточних питань, що не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень);
- 2) акти, які мають правового характеру, - приймаються у вигляді звернень, заяв та інших актів (частина десята ст. 23 ФКЗ).
Постанови та розпорядження Уряду Російської Федерації обов'язкові до виконання у Російській Федерації (ч. 2 ст. 115 Конституції РФ, частина четверта ст. 23 ФКЗ).
Вищеперелічені акти приймаються на підставі спеціальних актів, відповідно зч. 1 ст. 115 Конституції РФ, яка говорить про те, що Уряд Російської Федерації видає постанови та розпорядження на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів (у частині першій ст. 23 ФКЗ - федеральних конституційних законів, федеральних законів), нормативних указів Президента Російської Федерації .
Згідно з частиною третьою цієї статті постанови і розпорядження не повинні, щоб уникнути їх скасування Президентом РФ суперечити Конституції Російської Федерації, федеральним законам (за ст. 33 ФКЗ - федеральним конституційним законам, федеральним законам) та указам Президента Російської Федерації).
Вважаємо, що результат тлумачення ст. 115 Конституції РФ зводиться до такого: підставами видання постанов та розпоряджень Уряду РФ є Конституція РФ, закони федерального рівня(Закони РФ про поправки до Конституції РФ, федеральні конституційні закони, федеральні закони), укази Президента РФ.
ст. 2 ФКЗ у правову основудіяльності Уряди Російської Федерації включає: Конституцію РФ, федеральні конституційні закони, федеральні закони та нормативні укази Президента РФ.
Проте абзац перший п. 3 Регламенту встановлено норму, яка доповнює норми Конституції РФ і ФКЗ: Уряд видає постанови та розпорядження на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів, указів та розпоряджень Президента Російської Федерації та доручень Президента Російської Федерації Уряду .
Постанови Уряду Російської Федерації, крім постанов, містять відомості, складові державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, підлягають офіційному опублікуванню пізніше п'ятнадцяти днів із дня їх прийняття, а за необхідності негайного широкого їх оприлюднення доводяться до загального відомості через засоби інформації невідкладно (частина сьома ст. 23 ФКЗ).
Датою офіційного опублікування постанови чи розпорядження Уряду Російської Федерації вважається дата першої публікації його тексту в одному з офіційних видань Російської Федерації (частина шоста ст. 23 ФКЗ) - " Російській газеті" чи " Збори законодавства Російської Федерації " (п. 2 Указу Президента РФ). Проте тим самим пунктом Указу встановлено правила, не передбачені Законом: офіційними є також тексти актів Уряду Російської Федерації, що розповсюджуються в машиночитаному вигляді науково-технічним центром правової інформації"Система".
Акти Уряду Російської Федерації, з урахуванням п. 3 Указу, можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях, а також доведені до загальної інформації по телебаченню та радіо, розіслані державним органам, органам місцевого самоврядування, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, передані каналами зв'язку.
Відповідно до частини восьмої ст. 23 ФКЗ постанови Уряду Російської Федерації, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, набирають чинності не раніше дня їх офіційного опублікування. Інші постанови Уряду Російської Федерації набирають чинності з їх підписання, якщо самими постановами не передбачено інший порядок їх набуття чинності. Розпорядження Уряду Російської Федерації набирають чинності з їх підписання.
Положення п. 6 (акти Уряду Російської Федерації, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини та громадянина, що встановлюють правовий статусфедеральних органів виконавчої, і навіть організацій, набувають чинності одночасно по всій території Російської Федерації після закінчення семи днів із дня їх першого офіційного опублікування) і п. 7 Указу Президента РФ (в актах Уряди Російської Федерації то, можливо встановлено інший порядок вступу в силу) не підлягають застосуванню через невідповідність ст. 23 ФКЗ.
Норма у тому, що акти Уряди набирають чинності і підлягають опублікуванню у порядку, встановленому федеральним законом (абзац другий п. 3 Регламенту), залишається благим побажанням законодавцю.
Таким чином, процедурні аспекти (підготовка проектів актів, узгодження проектів актів, внутрішня експертиза проектів тощо) регулюються Регламентом та розробленою на його основі Інструкцією з діловодства в Апараті Уряду, затвердженою заступником Голови Уряду - Керівником Апарату Уряду РФ (в даній Інструкції , очевидно, вирішено, поряд з іншими, юридико-технічні питання, у тому числі структуризацію тексту актів Уряду).
У системі джерел сучасного російського правапоряд із законами та указами Президента РФ значне місце займають постанови Уряду РФ.Разом з іншою формою юридичних актів, що виходять від Уряду під назвою «розпорядження», постанови видаються на «підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів та нормативних указів Президента Російської Федерації» (ст. 115 Конституції РФ). Ці акти формують правову основу нормотворчої діяльності Уряду РФ, яка доповнюється спеціальним Федеральним конституційним законом від 17 грудня
1997 № 2-ФКЗ «Про Уряд Російської Федерації» і Регламентом Уряду Російської Федерації, затвердженим постановою Уряду РФ від 1 червня 2004 № 260.
Відповідно до ст. 23 Федерального конституційного закону «Про Уряді Російської Федерації» та з Регламентом Уряду Російської Федерації постанови даного виконавчо-розпорядчого органу містять норми загального та обов'язкового характеру, розраховані на багаторазовість застосування та на невизначене коло осіб. Через це вони постійно поповнюють нормативно-правовий масив Російської Федерації і незмінно виступають як джерела російського права.
На противагу їм розпорядженняУряди, не володіючи якостями нормативності та загальнообов'язковості і будучи виданими з конкретної нагоди, щодо конкретних органів чи осіб і розрахованими на одноразовість застосування, виступають як індивідуальні акти і згідно з уявленням про право та його атрибути не є джерелами права. За своїм характером та змістом вони виступають як акти оперативного управлінняі, відповідно, як акти правозастосування
Юридична сила постанов Уряду, їх місце та роль серед інших джерел російського права обумовлюються місцем та роллю даного органу в державному механізмі Росії.
У формально-юридичному, а частково і в фактичному плані, незважаючи на домінування в системі поділу влади Росії президентської, виконавчо-розпорядчої за своїм характером, влади, уряд проте виступає як відносно самостійний, що виконує в основному функції оперативного управління інститут.
Уряд РФ як орган повсякденного та значною міроюцентралізованого управління країною має вельми широкими та різноманітними повноваженнями, реалізуючи які вона приймає відповідні акти. У узагальненому вигляді найважливіші з цих повноважень закріплені у Конституції РФ. У більш розгорнутому вигляді повноваження Уряди РФ представлені Федеральному конституційному законі «Про Уряді Російської Федерації». Вони стосуються практично всіх сфер життя суспільства, напрямів діяльності держави та самого Уряду. Відповідно до Конституції основні напрями діяльності Уряди РФ визначаються Головою Уряди, який також організовує його роботу.
Конституційно закріплені повноваження Уряди РФ полягають: а) у розробці та поданні Державній Думіфедерального бюджету та забезпечення його виконання; б) подання нижньої палати парламенту Росії звіту виконання федерального бюджету; в) забезпеченні проведення Російської Федерації єдиної фінансової, кредитної та фінансової політики; р) здійсненні управління федеральною власністю; буд) забезпеченні проведення Росії єдиної державної політики у сфері культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпеченнята екології; е) здійснення заходів щодо забезпечення оборони країни, державної безпеки, а також реалізації зовнішньої політики України Росії; ж) здійснення заходів щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, охорони власності та громадського порядку, боротьба зі злочинністю.
Крім того, у Конституції передбачається, що Уряд РФ здійснює «та інші повноваження», покладені на нього Конституцією РФ, федеральними законамита указами Президента РФ (п. 1 ст. 114).
Більшість повноважень, покладених на Уряд РФ, здійснюється їм як колегіальним органом. Проте це виключає можливості передачі (делегування) їм окремих своїх повноважень чи його окремих частин галузевим федеральним органам виконавчої - міністерствам і, а також органам виконавчої суб'єктів РФ.
Делегування повноважень Уряду має, як правило, тимчасовий характер і не стосується його виняткових повноважень. Воно має суперечити Конституції РФ та інших законодавчих актів. Делегування повноважень означає також передачу права видання актів, мають правової характер.
Здійснюючи свої повноваження, Уряд РФ діє у зв'язку з іншими державними органами: з Федеральними Зборами, у палатах яких вони мають своє представництво; Президентом РФ, укази якого є обов'язковими йому; судовими органами, зокрема Конституційним Судом, де є представник Уряду.
Діяльність Уряду здійснюється в різних формах: у формі реалізації права законодавчої ініціативи; надання відгуків та офіційних висновків Уряду на різні законопроекти, особливо на ті, що мають фінансовий характер; обговорення та прийняття рішень з різних питань;
безпосереднього керівництва, координації та контролю за діяльністю міністерств та відомств та ін.
Усі найважливіші питання державної та суспільного життя, що належать до компетенції Уряду, обговорюються та вирішуються колегіально на засіданнях Уряду. Це, зокрема, питання федерального бюджету; створення та скасування вільних економічних зон; програм приватизації федеральної державної власності; висновки міжнародних договорівРосійської Федерації, що підлягають ратифікації; і багато інших.
З усіх питань, що розглядаються Уряд приймає відповідні юридичні актиу вигляді постанов та розпоряджень.
Виходячи з конституційного положення, згідно з яким «виконавчу владу Російської Федерації здійснює Уряд Російської Федерації» (п. 1 ст. 110 Конституції РФ), можна було б зробити висновок про те, що даний державний орган займає центральне місце і відіграє провідну роль єдиної системивиконавчої влади у Росії, утвореної, як і закріплюється у Конституції, «у межах ведення Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації» органами виконавчої влади Федерації та органами виконавчої влади суб'єктів РФ (п. 2 ст. 77 Конституції РФ) .
Відповідно, можна було б припустити, що постанови Уряду з урахуванням даних конституційних положень займають ієрархічної системипідзаконних актів вище місце і відіграють провідну роль.
З формально-юридичної точки зору така постановка питання, безсумнівно, є цілком коректною і не може викликати будь-яких заперечень. Однак у практичному плані все далеко не так.
Справа в тому, що в системі виконавчої влади, як і у всій системі поділу влади, домінує президентська структура і, відповідно, президентська виконавчо-розпорядча влада. І хоча деякі автори не у всьому поділяють цю думку і не вважають, що інститут Президента беззастережно можна віднести до виконавчих органів, а його укази – до підзаконних актів, проте реальне життяпрактика свідчить про протилежне.
Аналіз практичної, зокрема правотворчої, діяльності інституту президентства, і навіть природи і характеру його функцій дозволяє дійти невтішного висновку щодо те, що президентська влада у вигляді, як і передбачається Конституцією РФ, має тими самими загальнородовими ознаками, як і виконавча влада. Йдеться насамперед такі ознаки, пов'язані переважно з правозастосовним характером влади, зумовленим виконанням вимог законів, що стосуються регулятивного на економічні, політичні, соціальні та інші процеси, які у суспільстві. Поруч із беруться до уваги факти прямого підпорядкування Президенту РФ про силових міністерств та, а також Міністерства закордонних справ РФ.
Маючи загальнородові ознаки виконавчої влади, президентська влада в практичному плані виступає як її центральна ланка, і саме в такій якості вона співвідноситься з усіма іншими гілками державної влади.
Окрім іншого, це означає, що в системі підзаконних актів, що виходять від органів виконавчої влади, провідну роль відіграють не постанови Уряду, що є офіційним, конституційно закріпленим носієм виконавчої влади, а укази Президента.
Саме вони займають вищий ступінь у системі підзаконних актів, що видаються виконавчо-розпорядчими органами, і саме вони мають вищу юридичну силу по відношенню до всіх інших підзаконних актів.
Що ж до постанов Уряду, то в ієрархії підзаконних актів вони за своєю юридичною силою та значенням займають лише наступний, другий зверху щабель після указів Президента.
По-перше, це означає те, що постанови Уряду видаються не тільки «на основі та на виконання» Конституцій РФ і федеральних законів, а й на основі та на виконання указів Президента.
Дане становище закріплюється як і Конституції РФ, і у поточному законодавстві. Наприклад, в Сімейний кодексРФ говориться, що «Уряд Російської Федерації вправі приймати нормативні правові актиу випадках, безпосередньо передбачених цим Кодексом, іншими законами, указами Президента Російської Федерації ... на підставі та на виконання не тільки цього Кодексу та інших законів, а й указів Президента РФ (п. 3 ст. 3).
По-друге, це означає, що постанови Уряду, що видаються «на основі та на виконання» указів Президента, Конституції та законів Російської Федерації, не повинні суперечити цим нормативним правовим актам.
Такий стан випливає не лише з логіки тлумачення конституційного припису - видавати постанови Уряду «на підставі та на виконання» Конституції, конституційних законів та указів, а й із прямих розпоряджень ряду звичайних законів. Як приклад можна послатися на Трудовий кодексРФ, в якому вказується на те, що «постанови Уряду Російської Федерації, що містять норми трудового права, ні суперечити справжньому Кодексу, іншим федеральним законам і указам Президента Російської Федерації» (ст. 5).
При розгляді юридичної природипостанов Уряду та характеру їхніх відносин із законами та указами Президента деякі автори акцентують особливу увагу на необхідності проведення більш чіткої різниці між прийняттям постанови Уряду «на підставі» Конституції, законів та указів Президента, з одного боку, та прийняттям їх «на виконання» цих нормативних актів. правових актів – з іншого. Перше трактується як недопущення протиріч між постановами Уряду, Конституцією, законами та указами Президента, а друге – як видання постанов Уряду на виконання приписів, які містяться у поточних законах та указах.
Немає жодного сумніву в необхідності та певної важливості проведення відмінностей між постановами Уряду, прийнятими «на виконання» та «на підставі» Конституції РФ, звичайних законів та указів Президента.
Але ще більш необхідним і важливим є проведення відмінностей між предметами регулювання нормативних правових актів, що розглядаються. більш чітке визначення, які питання та відносини можуть бути вирішені та врегульовані лише за допомогою законів та указів,а які лише у вигляді постанов Уряду.
Адже конституційна самостійність та активна роль Уряду, як справедливо зазначається у спеціальній літературі, виражається насамперед у тому, що «основну частину актів він видає як орган загальної компетенціїне у вигляді виконання вказівок законодавця чи глави держави, а в межах своїх конституційних повноважень» .
І по-третє, знаходження постанов Уряду в ієрархії нормативних правових актів на нижчому рівні порівняно із законами та указами означає, що у разі виникнення колізії між постановою Уряду та одним із цих актів пріоритет незмінно буде на боці останнього - закону чи указу.
Це передбачено, з одного боку, Конституцією РФ, згідно з якою «постанови та розпорядження Уряду Російської Федерації у разі їх суперечності Конституції Російської Федерації, федеральним законам та указам Президента Російської Федерації можуть бути скасовані Президентом Російської Федерації» (ч. 3 ст. 115), з іншого - Федеральним конституційним законом «Про Уряд Російської Федерації» (ст. 23).
Слід зазначити, що повноваження Президента щодо скасування постанов та розпоряджень Уряду, незважаючи на їхнє законодавче закріплення, а точніше, доцільність цих повноважень, деякими авторами піддається сумніву. Причина цього полягає в тому, що, на думку авторів, ці повноваження, як правило, оцінюються виходячи з надто широкого трактування статусу Президента як гаранта Конституції. Більш доцільним та юридично виправданим з погляду конституційного статусуУряди було б, вважають вчені, щоб у тих випадках, коли йдеться про конституційність нормативних актів Уряду, така скасування «здійснювалася на основі рішень Конституційного Суду РФ».
Говорячи про підзаконний характер постанов Уряду та місце їх в ієрархії актів, що виходять від виконавчо-розпорядчих органів, на нижчому ступені порівняно з указами Президента, слід звернути увагу на те, що постанови Уряду - це акти значущого, щодо самостійного конституційного органу держави, роль якого не можна применшувати.
У цьому слід пам'ятати, як справедливо констатується у юридичної літературі, що постанови Уряди РФ, як і його розпорядження «виступають правотворчим чинником у сфері безпосереднього регулювання адміністративно-правових відносин, формування та розвитку всього масиву відомчих актів у сфері життя громадян» .
Будучи одним з найважливіших підзаконних нормативних правових актів, постанови Уряду мають такі ідентифікуючі їх ознаки і риси, як: а) безпосередній зв'язок норм, що містяться в них, з нормами указів, а нерідко і законів; б) наявність у яких видового характеру норм проти родовим характером норм законів, а частково і указів; в) конкретизація та розвиток цих норм поряд із нормами, зумовленими щодо самостійним конституційно-правовим статусом Уряду; г) відображення у постановах міжгалузевого, багатопрофільного характеру діяльності Уряду; д) загальнообов'язковий характер низки постанов Уряду як для суб'єктів адміністративно-правових відносин, але й інших громадян і юридичних осіб.
Крім названих ознак, у науковій літературі вказується і такі характерні для урядових актів особливості, як «вища міра нормативності у системі виконавчої»; дію даних загальнообов'язкових актів по всій території РФ; «парне існування актів-постанов, що затверджують Положення та інші загальнонормативні документи» та ін.
При цьому сутнісні та змістовні ознаки постанов Уряду доповнюються і суто формальними техніко-юридичними ознаками, що стосуються, зокрема, більш спрощеного порівняно із законами порядку прийняття, опублікування та введення в дію постанов Уряду.
Даний порядок встановлюється та підтримується за допомогою таких юридично значущих актів, як Указ Президента РФ від 24 листопада 1995 р. № 1178 «Про заходи щодо забезпечення відкритості та загальнодоступності нормативних актів», Указ Президента РФ від 23 травня 1996 р. № 763, Регламент Уряду Російської Федерації.
Постанови Уряду підписуються лише Головою Уряду та публікуються у «Російській газеті» та «Парламентській газеті», які є офіційними виданнями Уряду. Постанови та розпорядження Уряду офіційно оприлюднюються також у «Зборах законодавства Російської Федерації» (розд. IV), що видається відповідно до Федерального закону від 14 червня 1994 р. № 5-ФЗ «Про порядок опублікування та набрання чинності федеральними конституційними законами, федеральними законів, актів палат Федеральних Зборів».
У разі негайної необхідності оприлюднення актів Уряду може здійснюватися за допомогою радіо, телебачення та інших засобів масової інформації.
Публікація актів Уряду згідно з чинним законодавством має відбутися у строк, що не перевищує 10 днів з дня їх підписання. Період часу між прийняттям акта Уряду та його підписанням не повинен перевищувати п'яти днів.
за загальному правилупостанови та розпорядження Уряду набирають чинності залежно від характеру акта та його змісту відразу ж після їх прийняття, підписання чи офіційного оприлюднення. Виняток становлять акти, які містять відомості конфіденційного характеру або відомості, що становлять державну таємницю. Порядок набрання чинності цими актами, як і порядок їх опублікування, встановлюється чинним законодавством.
Відповідно до законодавства акти Уряду, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, набирають чинності лише після їх опублікування. Такі акти підлягають обов'язкової реєстрації.
Відповідно до чинного законодавства Уряд РФ щокварталу надає Президенту РФ всі відомості про прийняті ним за цей період нормативні акти.
Поряд із постановами Уряду важливе значення серед джерел сучасного російського права мають федеральні відомчі акти.
Загальна назва «відомчі акти», введена в науковий обіг фахівцями в галузі адміністративного та деяких інших галузей права, передбачає такі акти, як накази міністрів, інструкції, положення, роз'яснення щодо порядку застосування того чи іншого положення у сфері діяльності різних міністерств, інструктивні листи, надіслані підлеглим органам, наприклад Міністерством фінансів РФ, Федеральною податковою службою, та інші їм подібні акти.
Такі акти видаються на основі Федерального конституційного закону «Про Уряд Російської Федерації», що передбачає видання такого роду актів, а також на основі положень про міністерства та інші федеральні органи виконавчої влади.
Федеральні органи, уповноважені на видання нормативних відомчих актів, формуються на основі та на виконання п. 1 ст. 112 Конституції РФ, що передбачає, що «Голова Уряду Російської Федерації пізніше тижневого терміну після призначення представляє Президенту Російської Федерації пропозиції структурі федеральних органів виконавчої». Структура даних виконавчо-розпорядчих органів та їх перелік затверджуються Президентом.
Загальними рисами цих органів, значною мірою зумовлюють спільність актів, що видаються ними, є: а) приналежність їх до центральних органів виконавчої влади та діяльність у межах своєї компетенції в масштабі території РФ; б) робота більшості цих органів під безпосереднім керівництвом Уряду РФ; в) діяльність різних міністерств та відомств у межах не лише відповідних законів, а й положень, що затверджуються Президентом або за його дорученням Урядом; г) відносна самостійність міністерств та відомств у відносинах з відповідними органами різних гілок влади, Урядом, однопрофільними нижчестоящими органами та інших.
Відомі акти, що видаються цими органами, неодмінно мають лише підзаконний характер; видаються відповідно не лише із законами, а й з указами Президента та актами Уряду; можуть бути скасовані або припинені у своїй дії Урядом.
Усі акти федеральних органів виконавчої, які стосуються прав, свобод чи обов'язків людини і громадянина, мають міжвідомчий характер чи визначають правової статус громадських об'єднань, підлягають обов'язкової державної реєстрації речових у Міністерстві юстиції РФ, та був опублікуванню .
Даний порядок введення в дію такого роду відомчих актів закріплюється не лише у звичайних законодавчих актах, а й конституційно. Стаття 15 (п. 3) Конституції РФ у зв'язку з цим встановлює, що «будь-які нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані офіційно для загальної інформації».
Докладніше про це див. Загальна теоріядержави та права: академ. курс: в 3 т. / Відп. ред. М. М. Марченка. 2-ге вид. М., 2001. Т. 2. С. 244.
Повноваження Уряду Російської Федерації реалізуються у вигляді його актів -
постанов та розпоряджень, які видаються на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів та нормативних указів Президента Російської Федерації (ст.
115 Конституції). Уряд Російської Федерації забезпечує їхнє виконання. Постанови та розпорядження Уряду обов'язкові до виконання у Російській Федерації.
Акти Уряди Російської Федерації, мають нормативний характер, видаються формі постанов. Акти з оперативних та інших поточних питань, які мають нормативного характеру, видаються формі розпоряджень.
Порядок прийняття актів Уряду Російської Федерації встановлюються Урядом Російської Федерації відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральними законами, нормативними указами Президента Російської Федерації.
Відповідно до Положення про підготовку прорахунків постанови та розпорядження Уряду Російської Федерації, затвердженому постановоюУряди Російської Федерації від 28 січня 1993 р., проекти актів Уряди вносяться до Уряду його членами, керівниками центральних органів федеральної виконавчої, главами виконавчої країв, областей, автономних утворень, міст федерального значения. Пропозиції громадян, організацій і підприємств, що надходять до Уряду, про прийняття рішень Уряду направляються для попереднього розгляду зазначеним органам виконавчої влади.
Проекти актів Уряду Російської Федерації вносяться до Уряду з додатком пояснювальної записки, що містить обґрунтування та прогнози очікуваних соціально-економічних та інших наслідків їх реалізації. Вони підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими органами представницької та виконавчої влади, державними, громадськими та іншими організаціями. Проекти актів Уряду Російської Федерації нормативного характеру мають обов'язковому порядкуузгоджуватися з Міністерством юстиції Російської Федерації.
При внесенні до Уряду пропозицій, що вимагають прийняття закону Російської Федерації або рішення Президента Російської Федерації, одночасно з пропозицією подаються проекти відповідних актів та необхідні документидо них. Постанови та розпорядження Уряду підписуються Головою Уряду Російської Федерації.
Порядок опублікування та набрання чинності актами Уряду визначається Президентом Російської Федерації. Відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 23 травня 1996 р. «Про порядок опублікування та набрання чинності актами Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації та нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади», акти Уряду підлягають обов'язковому офіційному опублікуванню, крім актів або окремих їх положень , що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості про конфіденційний характер.
Акти Уряду Російської Федерації протягом 10 днів після дня їх підписання підлягають офіційному опублікуванню в "Російській газеті", Зборах законодавства Російської Федерації та на "Офіційному інтернет-порталі правової інформації" (www.pravo.gov.ru). функціонування якого забезпечує Федеральна служба охорони Російської Федерації.
Офіційним опублікуванням актів Уряду Російської Федерації вважається перша публікація їх повних текстів у "Російській газеті" та Зборах законодавства Російської Федерації або перше розміщення (опублікування) на "Офіційному інтернет-порталі правової інформації" (www.pravo.gov.ru).
Офіційними є також тексти актів Уряду Російської Федерації. розповсюджуються в електронному виглядіфедеральним державним унітарним підприємством "Науково-технічний центр правової інформації "Система" Федеральної службиохорони Російської Федерації. і навіть органами державної охорони.
Акти Уряду можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях. а також доведені до загальної інформації по телебаченню та радіо. розіслані державним органам. органів місцевого самоврядування. посадовим особам. підприємствам. установи. організаціям. передані каналами зв'язку.
Контроль за правильністю та своєчасністю опублікування актів Уряду здійснює Апарат Уряду.
Постанови Уряду. крім постанов. містять відомості. складові державної таємниці. чи відомості конфіденційного характеру. підлягають офіційному опублікуванню пізніше 15 днів із дня їх прийняття. а за потреби негайного широкого їх оприлюднення доводяться до загальної інформації через засоби інформації невідкладно.
Постанови Уряду, які зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, набирають чинності не раніше ніж день їх офіційного опублікування. Інші постанови Уряду набирають чинності з дня їх підписання, якщо самими постановами Уряду не передбачено іншого порядку набуття ним чинності.
Розпорядження Уряду набирають чинності з дня їхнього підписання.
Уряд Російської Федерації зобов'язаний щоквартально забезпечувати узагальнення практики державної реєстрації нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, які зачіпають права, свободи та обов'язки людини та громадянина, що встановлюють правовий статус організацій або мають міжвідомчий характер, та представляти Президенту Російської Федерації
відповідну інформацію, у тому числі відомості про нормативні правові акти, у державній реєстрації яких відмовлено.
Акти Уряду Російської Федерації може бути оскаржені до суду.
Постанови та розпорядження Уряду у разі їх суперечності Конституції Російської Федерації, федеральним законам та указам Президента Російської Федерації можуть бути скасовані Президентом Російської Федерації.
Крім зазначеного, як у літературі, Уряд Російської Федерації вправі приймати звернення, заяви та інші акти, які мають правового характеру . Подібні юридичні документине носитимуть і
нормативного характеру і, отже, не володітимуть юридичною силою.
Ще за темою 3.3.4 Нормативні акти Уряду Російської Федерації: поняття, зміст та види. Підготовка, прийняття, опублікування та набрання чинності нормативними актами Уряду Російської Федерації.:
- 3.3.2 Нормативні правові акти Президента Російської Федерації: поняття, ознаки та види. Юридична сила актів Президента РФ.
- 3.3.3 Нормативні акти палат Федеральних Зборів Російської Федерації: поняття, види, порядок підготовки та прийняття.
- 3.3.4 Нормативні акти Уряду Російської Федерації: поняття, зміст та види. Підготовка, прийняття, опублікування та набрання чинності нормативними актами Уряду Російської Федерації.
- 3.3.5 Нормативні акти інших федеральних органів державної влади: поняття, зміст та види. Юридична сила підзаконних нормативних актів федеральних органів структурі державної влади.
- 3.3.6 Підзаконне нормотворчість органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
- 3.4.2 Особливості підготовки, прийняття та набрання чинності нормативними актами місцевого самоврядування.
- Федеральний закон «Про порядок опублікування та набрання чинності федеральними конституційними законами, актами палат Федеральних зборів»
- Авторське право - Адвокатура - Адміністративне право - Адміністративний процес - Антимонопольно-конкурентне право - Арбітражний (господарський) процес - Аудит - Банківська система - Банківське право - Бізнес - Бухгалтерський облік - Речове право - Державне право та управління - Громадянське право та процес - Грошове звернення, фінанси та кредит - Гроші - Дипломатичне та консульське право - Договірне право - Житлове право - Земельне право - Виборче право - Інвестиційне право - Інформаційне право - Виконавче провадження - Історія держави та права - Історія політичних та правових навчань - Конкурсне право -
Уряд Російської Федераціїна підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів, нормативних указів Президента Російської Федераціївидає постанови та розпорядженнязабезпечує їх виконання.
Акти, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти з оперативних та інших поточних питань, не мають нормативного характеру, видаються у формі розпорядженьУряди Російської Федерації.
Порядок ухвалення актівУряди Російської Федерації встановлюється Урядом Російської Федерації відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів, нормативних указів Президента Російської Федерації.
Постанови та розпорядженняУряди Російської Федерації обов'язкові до виконанняу Російській Федерації.
Постанови та розпорядження Уряду Російської Федерації підписуються Головою УрядуРосійської Федерації.
Порядок прийняття
1)проекти актіввносяться до Уряду з пояснювальною запискою , що містить необхідні розрахунки, обґрунтування та прогнози соціально-економічних, фінансових та інших наслідків реалізації запропонованих рішень.
У супровідному листізазначаються підставу внесення, відомості про зміст та узгодження проекту. Лист підписується членом Уряду чи іншим керівником. Проект акту візується особою, яка вносить проект.
Якщо акт, що готується, тягне за собою необхідність внесення змін до інших актів, ці зміни включаються до проекту акта, що підготовляється, або подаються одночасно з ним у вигляді проекту окремого акта.
2) Проекти актів Уряду з предметів спільного веденняРосійської Федерації та суб'єктів Російської Федерації, а також з питань здійснення органами державної влади суб'єктів Російської Федерації повноважень з предметів ведення Російської Федерації направляються виконавцями до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації до внесення їх до Уряду. Пропозиції органів державної влади суб'єктів Російської Федерації за такими проектами підлягають обов'язковому розгляду Уряді.
3) Проекти актівУряди до їх внесення до Уряду підлягають обов'язковому узгодженню:
- з федеральними міністрами (їх заступниками)- з питань, віднесених до сфер діяльності відповідних міністерств і до сфер діяльності що у їх віданні інших федеральних органів виконавчої;
- з керівниками інших федеральних органів виконавчої (їх заступниками)керівництво діяльністю яких здійснює Президент Російської Федерації або Уряд - з питань, віднесених до сфер діяльності цих органів;
- за необхідності - з іншимидержавними органами та іншими організаціями.
4)За наявності розбіжностейза проектом акта Уряду член, що вносить проектУряду чи іншого керівника має забезпечити обговоренняйого з керівниками узгоджувальних органів та організацій з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. Проект акта Уряду може бути внесений до Уряду з розбіжностями тільки разом із протоколом погоджувальної наради та оригінателями зауважень, підписаними відповідними керівниками, які мають розбіжності. Зауваження щодо неврегульованих розбіжностей, які подаються до Уряду, не можуть бути підписані заступниками відповідних керівників.
5) Проекти постанов Уряду після їх узгодженнядо внесення до Уряду прямують на висновок до Міністерства юстиції Російської Федерації, що дає оцінку проекту нормативного акта щодо його відповідності актам вищої юридичної сили, відсутності внутрішніх протиріч та прогалин у правовому регулюванні відповідних відносин, а також дотримання правил юридичної техніки.
6) Проектинормативних актів, що впливають на доходи чи витрати Федерального бюджету, бюджетівсуб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетівта бюджетів державних позабюджетних фондів, одночасно прямуютьз додатком протоколів погоджувальних нарад (за їх наявності) та зауважень на висновок до Міністерства фінансівРосійської Федерації. У висновку Міністерство фінансів Російської Федерації дає оцінку фінансових наслідків ухвалення відповідних рішень для зазначених бюджетів та позабюджетних фондів.
7) Проектинормативних актів, що регулюють відносини суб'єктів підприємницької діяльностіабо їх відносини з державою, а також впливають на макроекономічні показники розвиткукраїни, прямуютьз додатком протоколів погоджувальних нарад (за їх наявності) та зауважень на висновок до Міністерства економічного розвиткуРосійської Федерації. Міністерство економічного розвитку та торгівлі Російської Федерації у висновку дає оцінку впливу відповідних рішень на макроекономічні показники та їх наслідків для суб'єктів підприємницької діяльності.
Висновки підписуютьсявідповідними федеральними міністрами чи його заступникамиі надаються, як правило, у 7-денний термін з дати надходження проектів актів. За домовленістю між відповідними керівниками може бути встановлений інший термін підготовки висновків, який для найбільш об'ємних та складних проектів актів не може перевищувати 30 днів.
Проекти актів вносятьсяв Уряд за наявності погоджень, передбачених пунктом 57 Регламенту, або розбіжності, оформлені відповідно до пункту 59 Регламенту, а у випадках, передбачених пунктом 60 Регламенту, - також відповідних висновків.
Проекти актів, внесені до Уряду з відступом від встановлених цим Регламентом правил, підлягають поверненню у такому порядку.
8) Проекти актів з питань, які потребують негайного вирішення, а також проекти, внесені на виконання доручення Уряду, Голови Уряду, Заступника Голови Уряду, не пізніше ніж у 5-денний термін з дати надходження повертаютьсяза рішенням відповідно Голови Уряду, Заступника Голови Уряду із зазначенням причин повернення.
Інші проекти актів, внесені до Уряду з відступом від встановлених цим Регламентом правил, не пізніше ніж у 5-денний термін повертаються Апаратом Уряду із зазначенням причин повернення.
Після закінчення 5-денного терміну з дати надходження проекти актів можуть бути повернуті лише за рішенням Голови Уряду або Заступника Голови Уряду.
9) Підготовка до розглядувнесених до Уряду проектівпостанов та розпоряджень Уряду та інших актів, за якими потрібне рішення Уряду, здійснюється Апаратом Уряду у 15-денний термін. Продовження зазначеного терміну допускається лише за рішенням Голови Уряду, Заступника Голови Уряду, Керівника Апарату Уряду.
Підготовка проектів актівдо розгляду включає складання експертного висновку, підготовку проекту протоколурозгляду питання (за потреби) та оформлення документів для підписання.
Експертний висновок Апарату Урядуна проект акту має містити оцінку дотримання вимогсправжнього Регламентупри внесенні проекту акта, відповідності проекту актам вищої юридичної сили та раніше прийнятим рішеннямУряди, повноти поданих розрахунків, обґрунтувань та прогнозу соціально-економічних, фінансових та інших наслідків реалізації запропонованого рішення.
Проекти актів із експертними висновкамивідповідно до розподілу обов'язків розглядаються Заступником ГоловиУряди та подаються Керівником Апарату Уряду Голові Уряду на підпис або для внесення на засідання Уряду.
За результатами розглядупроектів актів Головою Уряду або Заступником Голови Уряду проекти можуть бути повернуті тим, хто їх вніскерівникам федеральних органів виконавчої для доопрацювання або у зв'язку з недоцільністю їхнього прийняття.
Проекти актів, внесені із розбіжностями, доповідаютьсяГолові Уряду, Заступнику Голови Уряду з пропозиціями щодо порядку подальшої роботиз ними.
Неврегульовані розбіжності щодо проекту актурозглядаються Головою Уряду, Заступником Голови Уряди з участю федеральних міністрів, керівників інших федеральних органів виконавчої, мають розбіжності. Розгляд розбіжностей може проводитись на засіданні відповідного урядового координаційного чи дорадчого органу.
10) Остаточне рішення щодо врегулювання розбіжностей приймає Голова Уряду. За рішенням Голови Уряду неврегульовані розбіжності можна розглядати на засіданні Уряди.
З питань, рішення щодо яких приймається виключно на засіданні Уряду, остаточне рішення щодо врегулювання розбіжностей приймається на засіданні Уряду.
Проекти актів Уряду, які приймаються в межах його повноважень з питань, віднесених Конституцією Російської Федерації до ведення Президента Російської Федерації, прийняття яких передбачено актами Президента Російської Федерації або які розглянуті на засіданнях Уряду під головуванням Президента Російської Федерації, надсилаються Апаратом Уряду до Адміністрації Президента Російської Федерації у порядку, встановленому Президентом Російської Федерації.
p align="justify"> Проекти актів Уряду з кадрових питань федеральних органів виконавчої влади, діяльністю яких керує Президент Російської Федерації, підлягають узгодженню в порядку, встановленому Президентом Російської Федерації.
Керівник Апарату Уряду (особа, яка виконує його обов'язки) проставляє дату у підписаних Головою Уряду актах Уряду, підтверджує їхню справжність своєю візою та організує їх випуск. При виявленні обставин, що перешкоджають випуску акта, Керівник Апарату Уряду повідомляє про них Голові Уряду та діє відповідно до прийнятого Головою Уряду рішення.
Вступ в силу
Акти Уряди Російської Федерації, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, що встановлюють правовий статус федеральних органів виконавчої влади, а також організацій набирають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після 7 днів після дня їхнього першого офіційного опублікування.
Інші постановиУряди Російської Федерації набирають чинності з дня їх підписання, якщосамими постановами Уряду Російської Федерації не передбачено іншого порядкуїх набуття чинності.
Розпорядження Уряду Російської Федерації набирають чинності з їх підписання.
Акти Уряду Російської Федерації може бути оскаржені до суду.
Уряд Російської Федерації вправі приймати звернення, заяви та інші акти, які мають правового характеру.
Опублікування
Постанови Уряду Російської Федерації, за виняткомпостанов, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості про конфіденційний характер, підлягають офіційному опублікуванню не пізніше п'ятнадцяти днів з дня їх прийняття, а при необхідності негайного широкого їх оприлюднення доводяться до загальної інформації через засоби масової інформації невідкладно.
Уряд Російської Федерації видає постанови та розпорядження. Розпорядження зазвичай містять конкретні розпорядження, тобто є актами індивідуального характеру. Постанови видаються з найважливіших питань господарського та культурного будівництва. Вони, як правило, мають загальний характер, містять норми права і тому належать до джерел права (наприклад, постанова Уряду Російської Федерації від 15 березня 1993 "Про затвердження умов випуску внутрішньої державної валютної облігаційної позики"), від 6 квітня 1995 року. "Про заснування спеціальних державних стипендій Уряду Російської Федерації для аспірантів та студентів державних освітніх установвищого та середнього професійної освіти".
Постанови Уряду Російської Федерації, якщо вони суперечать Конституції, законам Російської Федерації та указам Президента, можуть бути скасовані Президентом Російської Федерації.
Акти центральних органів виконавчої. Центральними органами виконавчої згідно із Законом Російської Федерації про Уряд Російської Федерації є міністерства, державні комітети та відомства. Їхні акти зазвичай регулюють відносини, що складаються всередині систем цих органів. Але у ряді випадків їм надається право видавати акти, дія яких поширюється і на непідпорядковані їм об'єкти управління, а також на громадян. Такі повноваження особливо значні у Міністерства фінансів, Міністерства транспорту, Центрального банку, Санепіднагляду тощо. До нормативних за своїм змістом належать, наприклад, інструкція Міністерства фінансів Російської Федерації "Про правила випуску та реєстрації цінних паперівна території Російської Федерації", затверджені Мінжитлокомгоспом "Правила користування системами комунального водопостачання".
Конституція Російської Федерації не визначає види актів, що видаються центральними органами виконавчої, через що єдиних форм правових актів у них немає. На практиці міністерства найчастіше видають накази та інструкції, державні комітети – накази та постанови. Нормативними зазвичай є інструкції та постанови.
З 15 травня 1992 р. запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та відомств, що зачіпають права та законні інтересигромадян чи які мають міжвідомчий характер. Державна реєстраціяцих актів покладено Міністерство юстиції Російської Федерації.
Акти міністерств, державних комітетівта відомств Російської Федерації можуть бути скасовані Урядом Російської Федерації.
Крім актів федеральних органів представницької та виконавчої гілок влади джерелом права є нормативні акти, прийняті лише на рівні суб'єктів федерації. У республіках у складі Російської Федерації джерелами права можуть бути республіканські закони, акти президентів (у республіках, де засновано інститут президентства), постанови Рад Міністрів (Урядів) республік, і навіть нормативні акти республіканських центральних органів виконавчої.
Нормативні актиорганів влади краю, області, автономної області, автономних округів, міста Москви та Санкт-Петербурга. Відповідно до Конституції Росії органи влади що знаходяться у складі Російської Федерації країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви та Санкт-Петербурга наділені широкими повноваженнями у сфері правотворчості. Досить сказати, наприклад, що це краю та області отримали право приймати статути краю та області, якими визначається правової статус цих суб'єктів федерації.
Крім того, багато галузей законодавства (адміністративне, житлове, земельне, водне, законодавство про охорону довкілляі т.д.) віднесені Конституцією РФ до сфери спільного ведення федерації та її суб'єктів. З цих питань органи державної влади суб'єктів федерації здійснюють відповідно до федерального законодавства власне правове регулювання, беручи нормативні правові акти. Такими актами є рішення крайових, обласних, автономної області, автономних округів, міст Москви та Санкт-Петербурга представницьких органівта рішення глав відповідних адміністрацій. Як зазначалося, все суб'єкти Федерації отримали право приймати закони.
Джерелами права можуть бути нормативні акти органів місцевого самоврядування та відповідних місцевих адміністрацій.
Ще за темою Нормативні акти Уряду.
- § 2. Облік, реєстрації, експертиза нормативних правових актів у діяльності органів Міністерства юстиції Російської Федерації